III SA/Gl 1005/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków (spr.), NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u F. W. choroby zawodowej – obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu nr [...] wystawionym przez lekarzy z Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oraz tożsamego w treści orzeczenia lekarzy z Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...] z dnia [...] r. Z oceny narażenia zawodowego wynikało, że F. W. pracował w latach 1971-2002 w "A" w G. [...] jako [...],[...],[...],[...] i [...], ale tylko w latach 1971-1983 pracował w narażeniu na hałas o natężeniu 82-88 dB. W konkluzji Inspektor Sanitarny stwierdził, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez uprawnioną placówkę diagnostyczną oraz wykazanie, że warunki pracy w okresie zatrudnienia miały wpływ na wystąpienie zachorowania. W przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały spełnione, gdyż F. W. od 1983 r. nie pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny, a w latach 1989-2003 chorował na uszy, co wyklucza zawodową etiologię stwierdzonego u niego niedosłuchu obustronnego odbiorczego przekraczającego w obu uszach ubytek powyżej 45 dB. Decyzję powyższą zaskarżył F. W. podnosząc, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem, gdyż również w latach 1984-2002 pracował w warunkach szkodliwych dla zdrowia, ponieważ kontrolował stanowiska pracy, na których występował hałas ponadnormatywny, którego natężenie dochodziło do 92 dB i powyżej. Pochodził on od wentylatorów i dmuchaw [...],[...] i [...] czy [...] oraz [...]. Nadto wskazał, że pogorszenie słuchu stwierdzono u niego [...] 1998 r., w czasie badań okresowych. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Dalej stwierdzono, że obie placówki orzecznicze, a w szczególności placówka orzecznicza II szczebla, którą jest Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykluczyła u skarżącego chorobę zawodową wymienioną w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...). Jak wynika z uzasadnień obu orzeczeń fakt ustania w 1983 r. narażenia na hałas stwarzający ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu, wynikający z § 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia, przekroczył dwuletni okres upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego i zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej słuchu w okresie zatrudnienia wnioskodawcy w narażeniu ze względu na wystąpienie udokumentowanych jej objawów oraz okres 2 lat od zakończenia pracy w takim narażeniu. W skardze z [...] r., adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem zaskarżonego organu Inspekcji Sanitarnej F. W. powielił zarzuty podniesione w odwołaniu. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem i krzywdzącej. W jego przekonaniu postępowanie prowadzone było stronniczo, gdyż wcześniej w roku 1988 i 2002, pracodawca innym pracownikom zatrudnionym na tym samym stanowisku i tych samych warunkach uznał zatrudnienie na stanowisku [...], jako pracę w warunkach narażenia na hałas ponadnormatywny. Dalej podkreślił, że rozumowanie organu o braku narażenia jest nielogiczne, gdyż pracę na stanowiskach w ponadnormatywnym hałasie uznaje za pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia, a pracę polegającą na ich kontroli nie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego – art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów, a nawet ich sprzeczność. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie, stosownie do zapisu § 4 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) ma ono zastosowanie. Pierwszy z powołanych przepisów mówi o tym, kiedy właściwy organ inspekcji sanitarnej wszczyna postępowanie, a drugi stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzania, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Powyższe rozporządzenie weszło w życie 14 dni od ogłoszenia, co miało miejsce 19 sierpnia 2002 r., czyli 3 września 2002 r. Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu (wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych) skarżącego miało miejsce [...] 2003 r. i uczynił to lekarz specjalista otolaryngolog z Przychodni [...] przy "A" w G.. Tym samym organ I i II instancji poczynił w tym zakresie prawidłowe ustalenia. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt, F. W. pracował w "A" w G. od 1971 r. nieprzerwanie do roku 2002, kiedy przeszedł na [...]. Pracował jako [...]w narażeniu na hałas od 82-88 dB. Od 1980 r. do 1983 r., jako [...] i [...] w narażeniu na hałas powyżej 85 dB, a od 1983 r. jako [...] i [...] w [...], gdzie zdaniem pracodawcy narażenie na hałas ponadnormatywny nie występowało. Jak wynika z zapisu pkt 6 Kart oceny narażenia zawodowego z [...] 2003 r., sporządzonej przez uprawnionego pracownika BHP "A", "jako [...] w czasie objazdów kontrolnych przez ok. 16 dni w miesiącu był krótkotrwale narażony na działanie hałasu od wentylatorów, [...] i [...], łączny czas narażenia na hałas w czasie kontroli nie przekraczał 2 godzin/dniówkę. Szacuje się, że narażenie na hałas nie przekraczało 50 % wartości dopuszczalnych". W pkt 7 stwierdzono, "że na stanowisku [...] pomiarów nie prowadzono ze względu na różnorodność przeprowadzanych kontroli i specyfikę wykonywanej pracy". Dalej w pkt 12 b stwierdzono, że "[...] 1998 r. lekarz medycyny pracy w Przychodni Zakładowej "A", podczas badań okresowych, stwierdził ograniczenie ekspozycji na hałas". Pomimo tego zastrzeżenia F. W. pracował na zajmowanym stanowisku do 2002 r. Z racji prowadzonego postępowania skarżący został poddany badaniu w Poradni Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.. W orzeczeniu z [...] r. nie stwierdzono u badanego choroby zawodowej słuchu ze względu na brak narażenia na hałas ponadnormatywny. Odwołano się w tym zakresie do ustaleń organu Inspekcji Sanitarnej zawartych w piśmie z [...] 2003 r. Stwierdzono obustronne uszkodzenie słuchu z przesunięciem jego progu wynoszącym dla UP – [...] dB i UL – [...] dB. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z 8 [...] r., wydanym w postępowaniu odwoławczym rozpoznano u skarżącego niedosłuch obustronnie odbiorczy o cechach lokalizacji ślimakowej o podwyższonym progu słuchu wynoszącym dla UP – [...] dB i dla UL – [...] dB. Nie uznano choroby zawodowej ze względu na informację Inspektora Sanitarnego o braku narażenia na hałas przez ostatnie 20 lat pracy skarżącego (pismo z [...] 2004 r.). W uzasadnieniu orzeczenia jako podstawę braku podstaw rozpoznania choroby zawodowej wskazano aktualnie obowiązującą regulację prawną, która określa 2 letni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do jej rozpoznania pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Podkreślono, że badany zakończył pracę w narażeniu na hałas ponadnormatywny w 1983 r. Z tym ostatnim ustaleniem, co wskazano wyżej, nie zgodził się skarżący i zasadnie kwestionuje ustalenia dotyczące warunków jego pracy od 1983 r., w sytuacji kiedy nie dokonywano stosownych pomiarów natężenia hałasu na jaki był narażony. Należy zgodzić się z podniesionym przez skarżącego zarzutem nielogiczności ocen narażenia zawodowego poczynionych przez organ I instancji, a powielonych przez organ odwoławczy. Organom Inspekcji Sanitarnej znana była treść zapisów Kart oceny narażenia zawodowego z [...] 2003 r., od chwili przyjęcia zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego. Nie była znana jednostkom orzeczniczym, gdyż one zostały poinformowane o warunkach pracy skarżącego odrębnymi, lakonicznymi, aczkolwiek jednoznacznymi ocenami narażenia na hałas od 1983 r., a właściwie jego braku w środowisku pracy skarżącego (pisma z [...] 2003 r. i [...] 2004 r.). Wątpliwości co do czasokresu narażenia Inspektor Sanitarny wykazał przed wydaniem pierwszego orzeczenia, gdyż przesłuchał na tą okoliczność świadków, a nawet przeprowadził konfrontację. Nie zmienia to jednak faktu, że na stanowisku zajmowanym przez skarżącego do 1983 r. narażenie na hałas ponadnormatywny, chociaż krótkotrwały w czasie pracy miało miejsce. Bezspornym jest także, iż w roku 1998 w czasie badań okresowych stwierdzono u skarżącego pierwsze oznaki uszkodzenia słuchu. Jak wynika z "Notatki służbowej" z dnia [...] 2003 r., sporządzonej przez otolaryngologa na okoliczność schorzeń słuchu u skarżącego, cierpiał on na stany zapalne uszu w roku 1989, 1990, 2001, 2002 i 2003, które jednakże nie powinny rzutować na stan jego słuchu. Bezspornym jest, że obie placówki orzecznicze rozpoznały u badanego niedosłuch znacznego stopnia charakterystyczny dla działania czynnika szkodliwego jakim jest hałas. Orzekły jednak o braku podstaw do rozpoznania jego zawodowej etiologii ze względu na wątpliwe, zdaniem Sądu, ustalenia dotyczące braku narażenia na hałas w środowisku pracy skarżącego. Zdaniem Sądu skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku prowadzenia pomiarów na jego stanowisku pracy. Pracodawca potwierdza, że pracował on "w narażeniu na hałas ponadnormatywny, lecz były to okresy krótkotrwałe i tym samym, należy wnioskować nie stwarzające zagrożenia dla narządu słuchu skarżącego". Trudno uznać za prawidłowe i logiczne, takie wnioskowanie. Na powyższym stwierdzeniu pracodawcy oparł swoje ustalenia organu Inspekcji Sanitarnej, a w konsekwencji na jego podstawie lekarze orzecznicy nie rozpoznali u skarżącego zawodowej etiologii stwierdzonego niedosłuchu. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, tym samym utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 oraz dyrektywnej wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, wynikającej z art. 80 k.p.a. Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie/wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały, wbrew twierdzeniom organów Inspekcji Sanitarnej, oba warunki uprawniające do stwierdzenia choroby zawodowej. Bezspornym jest, że u skarżącego rozpoznano wskazane wyżej zmiany patologiczne narządu słuchu charakterystyczne dla działania czynnika szkodliwego dla zdrowia jakim jest hałas przekraczający dopuszczalne normy higieniczne, wymienione w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Dalej, że wykonując pracę na stanowiskach [...], był narażony na hałas stwarzający ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Podkreślić należy, że orzecznicy nie wskazali innej przyczyny stwierdzonych u skarżącego zmian patologicznych narządu słuchu, ani też nie wyjaśnili dlaczego pracę na stanowisku [...] i [...] uznali za pracę bez narażenia na hałas skutkujący obniżeniem progu słuch charakterystyczny dla jego działania. Ustawodawca, w obowiązującym rozporządzeniu nie wskazał w tym zakresie żadnych dodatkowych kryteriów, w tym co do minimalnego czasu pracy na danym stanowisku czy minimalnego czasu narażenia na hałas. Nie wyjaśnił zasadności powyższego twierdzenia również organ administracyjny ani orzecznicy. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a wydana przez niego decyzja winna być zgodna z prawem. Winien pamiętać, że jak to już wielokrotnie podkreślano w innych orzeczeniach sądowych w sprawie chorób zawodowych, orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie tak jak każdy inny dowód zebrany w toku postępowania. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiedzy specjalistycznej, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, a w szczególności czy została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Dopiero gdy odpowiada tym warunkom stanowi podstawę wydania prawidłowej decyzji. Nie może też być wątpliwości co do czasokresu pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, który w tym przypadku stanowi, poza czynnikiem szkodliwym również kryterium uznania schorzenia za chorobę zawodową. Okres ten nie może ustać przed upływem 2 lat, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego ustania narażenia zawodowego. Zgodnie z pkt 5 ppkt 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (...) mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej ocenę narażenia zawodowego przeprowadza powiatowy inspektor sanitarny. Jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie miał on wątpliwości co do narażenia skarżącego na działanie hałasu. Niezrozumiałe jest jednak, bez prowadzenia pomiarów, przyjęcie negatywnych dla skarżącego ustaleń w tym zakresie, przy stwierdzeniu przez jednostkę orzeczniczą ustaleń w tym zakresie, przy stwierdzeniu przez jednostkę orzeczniczą schorzenia słuchu charakterystycznego dla działania nadmiernego hałasu i w sytuacji, kiedy skarżący kontrolował miejsca o znacznych przekroczeniach jego dopuszczalnych norm higienicznych. W tym miejscu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem (art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania przedmiotu sprawy. Oznacza to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce to w określonych prawem sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a.). Zgromadzony materiał dowodowy nie wykluczył związku przyczynowego choroby słuchu skarżącego z warunkami jego pracy, a wręcz przeciwnie wykazał duże prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że jego choroba jest konsekwencją długotrwałego oddziaływania hałasu w środowisku pracy, którego pierwsze objawy wystąpiły w 1998 r., a pracodawca nie podjął żadnych działań zapobiegawczych celem jego ograniczenia i przeciwdziałania dalszemu postępowi głuchoty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ Inspekcji Sanitarnej uwzględni rozważania Sądu orzekającego i dokona ponownie wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do zapisu art. 107 k.p.a. Mając na względzie powyższe, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy, została ona uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.