III SA/Gl 1017/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. (S.) na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 27 lipca 2023 r. nr LXVI/1387/23 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych postanawia: odrzucić skargę. A. S. (dalej jako "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Nr LXVI/1387/23 Rady Miasta Katowice w sprawie ustalenia Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania oraz Strefy Płatnego Parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Katowice. Uchwale tej zarzucił naruszenie: - art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 645) przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego do określenie katalogu podmiotów uprawnionych do zerowej stawki opłaty parkingowej w strefach płatnego parkowania w mieście, - art. 32 Konstytucji w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez zbyt szerokie określenie katalogu podmiotów uprawnionych do zerowej stawki opłaty parkingowej w strefach płatnego parkowania w mieście, a w szczególności przez wybór tych podmiotów w sposób dowolny, pozbawiony rodzajowego kryterium, - art. 5 Konstytucji RP przez naruszenie jednego z podstawowych celów zasad zrównoważonego rozwoju, a mianowicie dążenia do rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców przejawiające się w znacznym podwyższeniu opłat za korzystanie ze strefy płatnego parkowania oraz pozbawionym kryterium rodzajowego przyznaniu zerowej stawki opłaty dla niektórych podmiotów, - konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa przez radykalną niezgodę na podwyższenie miesięcznej opłaty abonamentowej za postój pojazdu na czasowym zastrzeżonym stanowisku postojowym w stosunku do opłaty obowiązującej w poprzednim roku, - art. 2 Konstytucji RP - zasady racjonalnej legislacji przez niepoprawne rozróżnienie wysokości opłat za kopertę całodobową w godz. od 7 do 17. Na podstawie tych zarzutów Skarżący zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, w skrócie jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 101 ust. 4 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2023, poz. 40, w skrócie jako "u.s.g."). Wniósł jednocześnie o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Miasto Katowice wniosło o odrzucenie skargi, a gdyby Sąd nie przyjął tego rozstrzygnięcia – o jej oddalenie. Domagając się odrzucenia skargi Miasto stwierdziło, że legitymację do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego posiada ten, czyj interes prawny lub uprawnienie został naruszony uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Interes prawny musi wynikać ze ściśle wskazanej normy prawa, musi być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Musi też być aktualny w chwili wejścia w życie zaskarżonego aktu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego. Zdaniem Miasta, Skarżący wskazał w swej skardze właśnie na interes faktyczny – ekonomiczny, a zatem jego skarga powinna być odrzucona. Odpowiadając na ten zarzut Skarżący podniósł, że fakt, iż złożył skargę zanim uchwała weszła w życie, nie ma znaczenia dla oceny jego interesu prawnego. Interes ten powinien podlegać ochronie już na etapie stanowienia prawa i ma on charakter interesu prawnego, a nie tylko faktycznego. Uchwała dotyczy praw mieszkańców, nakłada na nich obowiązek ponoszenia opłat parkingowych, również za parkowanie w miejscach, w których dotychczas opłaty nie obowiązywały. Ponadto uchwała została wydana z naruszeniem art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez przekroczenie granic ustawowej delegacji, gdyż poszerza katalog podmiotów uprawnionych do zerowej stawki opłaty parkingowej. Stanowi to o naruszeniu konstytucyjnych zasad praworządności i równości wobec prawa. Jest jednocześnie zaprzeczeniem zaufania Skarżącego do organu samorządu terytorialnego i narusza jego poczucie bezpieczeństwa prawnego, które jest kluczowym elementem ochrony wolności obywatela. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący stwierdził, że podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi subiektywne przekonanie obywatela, że uchwała dotyczy jego interesu prawnego. W dalszej części swych wywodów Skarżący poszerzył katalog zarzutów pod adresem zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że uchwała ta: - znacznie podwyższa wysokość opłat, zwłaszcza opłat abonamentowych w stosunku do opłat z roku poprzedniego, - przekracza upoważnienie ustawowe przez stwierdzenie, że opłaty abonamentowe uiszczane są z góry za cały okres i kwota opłaty niewykorzystanej nie podlega zwrotowi, - nakłada bezpodstawne żądanie podania nr VIN pojazdu użytkowanego przez mieszkańca, który ubiega się o Parkingową kartę mieszkańca oraz żądanie od małżonków oświadczenia o małżeńskiej wspólnocie majątkowej podpisanego przez każdego z nich, - wyklucza z możliwości uzyskania Parkingowej karty mieszkańca osób użytkujących samochody w systemie "car-sharing" ponieważ wymaga się od nich posiadania dokumentów elektronicznych opatrzonych podpisem kwalifikowanym, zaufanym lub osobistym, co jest trudne do uzyskania, ponieważ umowy tego rodzaju zawierane są przez aplikację. Skarżący wskazał również na duże zainteresowanie społeczne zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, w skrócie jako p.p.s.a.) z uwagi na brak legitymacji Skarżącego do jej wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W interpretacji tego przepisu Sąd podziela poglądy funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat, a których podsumowaniem jest postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2707/21 (powołane tu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W postanowieniu tym NSA stwierdził, że ...warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). Sąd nie podziela poglądu przedstawionego przez Skarżącego o tym, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. jest subiektywne przekonanie strony o tym, że jej interes prawny został naruszony. Niewątpliwie wnosząc skargę strona kieruje się takim przeświadczeniem, ale podlega ono ocenie sądu i wniesienie skargi będzie skuteczne (skarga nie zostanie odrzucona) wtedy, gdy miało miejsce rzeczywiste naruszenie jej interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie pozostawia tu wątpliwości, warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie jego subiektywne przeświadczenia o tym, że tak jest. Warunek naruszenia interesu prawnego podlega ocenie sądu. Wychodząc z tych podstawowych założeń Sąd podzielił stanowisko Miasta o tym, że Skarżący nie wykazał swego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Zarzuty skargi dotyczą interesu faktycznego – ekonomicznego Skarżącego. Tego dotyczy zarzut wprowadzenia zaskarżoną uchwałą obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie na miejscach, na których było ono dotychczas bezpłatne. Podobnie należy interpretować zarzut znacznego podwyższenia opłat w śródmiejskiej strefie parkowania oraz opłat za korzystanie z zastrzeżonych miejsc parkowania. Nie ma bowiem takiego przepisu, który gwarantowałby mieszkańcom miasta parkowanie bezpłatne albo za opłatą, która nigdy nie będzie podwyższona. Co więcej przepisy art. 13 ust.1 pkt 1 lit. a i b ustawy o drogach publicznych nakładają na korzystających z tych dróg obowiązek ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, a przepisy art. 13b ust. 3 i 4 przyznają radzie miasta prawo ustanowienia takich stref wraz z prawem określenia wysokości opłat za parkowanie w ich obrębie. Jak to już zostało nadmienione, tym, co daje legitymację do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu na uchwałę organu gminy jest naruszenie interesu prawnego skarżącego. Jego brak powoduje odrzucenie skargi. Nie uzyska się tej legitymacji wykorzystując argumenty o naruszeniu prawa przez gminę w trakcie procedowania uchwały i przez jej poszczególne zapisy. Kontrola organów samorządu terytorialnego pod tym kątem przynależy do organu nadzoru, który może skorzystać z rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 u.s.g. lub prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 tej ustawy. Osobne prawo zaskarżenia uchwały organu gminy przysługuje prokuratorowi i z tego prawa Prokurator Okręgowy w Katowicach skorzystał. W związku z tym te zarzuty skargi, które dotyczą: - wskazania podmiotów uprawnionych do zerowej stawki opłaty parkingowej z odwołaniem się do przepisu art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, - zapisu wykluczającego możliwość zwrotu niewykorzystanej opłaty abonamentowej z odwołaniem się do art. 13b ust. 4 ustawy, - żądania podania nr VIN samochodu przez osobę starającą się o parkingową kartę mieszkańca, - żądania okazania oświadczenia o małżeńskiej wspólnocie majątkowej nie stwarzają po stronie Skarżącego legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą natomiast być wykorzystane w rozstrzygnięciu nadzorczym lub skardze organu nadzoru do sądu. Jak to zostało podniesione w zacytowanym postanowieniu NSA, skarga z art. 101 u.s.g. nie jest tak zwaną actio popularis i nie przysługuje każdemu, kto uważa, że uchwała narusza prawo, a tylko temu, kto wykaże, że jej uchwalenie narusza jego interes prawny. Zbyt daleko posunięte jest twierdzenie, w myśl którego ustanowienie stref parkowania lub ich poszerzenie, jak również ustalenie wysokości opłat ponoszonych za parkowanie prowadzą do naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz, że tego typu działania naruszają jego bezpieczeństwo prawne. Działanie organu gminy przez wykorzystanie upoważnienia ustawowego nie może być tak oceniane. Trudno powiedzieć, co dawało Skarżącemu poczucie pewności, że stref płatnego parkowania nie będzie, a jak będą to niezmienne terytorialnie i z opłatami, które sam uzna za dostateczne do przyjęcia i nadal nie ma tu naruszenia interesu prawnego, jest natomiast interes ekonomiczny, który jest zrozumiały z życiowego punktu widzenia, ale nie daje uprawnienia do wniesienia do sądu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie do wniesienia takiej skargi nie może też wynikać ze społecznego zainteresowania problemem. Argument ten nie mieści się w granicach naznaczonych przepisem art. 101 ust. 1 ustawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.