III SA/Gl 1024/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto G. zaskarżyło postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ) z [...] r. o numerze [...], którym Główny Inspektor stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] r., nr [...]. Jako podstawę prawną swego postanowienia organ wskazał przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), a w jego uzasadnieniu stwierdził, że Miasto nie było stroną postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora. Co prawda decyzją tą Miasto zostało zobligowane do zwrotu kary pieniężnej orzeczonej decyzją, która została uchylona w trybie wznowienia postępowania, ale wynika to wprost z przepisu prawa tj. z art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 54). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uchylenia w przewidzianym w tej ustawie trybie wznowieniowym decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia zwrot kary następuje z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku gdy środki z tytułu uiszczonej opłaty albo nałożonej kary wpłynęły do tego budżetu na podstawie art. 64g ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568, 695, 1087 i 1517) albo art. 140ae ust. 1 tej ustawy. Właściwą jednostką samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie jest Miasto G., które zobligowane jest na podstawie powołanego tu przepisu do zwrotu w całości kary orzeczonej decyzją uchyloną w wyniku wznowienia postępowania. W postępowaniu tym miasto nie było stroną na żadnym jego etapie, a jego obowiązek zwrotu kary wynika wprost z przepisu prawa. W skardze na to postanowienie, Miasto G. zarzuciło Głównemu Inspektorowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 11 ustawy o zmianie ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwa wykładnię i odmowę przyznania statusu strony i w efekcie naruszenie art. 134 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Miasta. Zdaniem Miasta sprawa dotyczy jego obowiązku wynikającego z przepisu prawa – art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, co czyni je stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kara w wysokości orzeczonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie wpłynęła do kasy Miasta, była to kwota niższa, zatem Miasto G. winno zwrócić jedynie tę część środków (i ewentualnie odsetek liczonych od tej części), która zasiliła jego budżet. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swój pogląd o tym, że Miasto G. nie jest stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie normami prawnymi, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 28 i art. 134 k.p.a. Prezentując wyrażony pogląd, Sąd w składzie orzekającym, niniejszym odstępuje od stanowiska i jego argumentacji zawartych w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z 7 grudnia 2021 r. w tożsamej sprawie o sygn. III SA/Gl 1047/21, uznając zarzuty skarżącej za zasadne z następujących względów. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Organ ma rację twierdząc, że w postępowaniu dotyczącym kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia Miasto G. nie posiadało przymiotu strony, co dotyczy także postępowania wznowieniowego, które ma ten sam przedmiot. Sprawa w istocie nie dotyczyła interesu prawnego Miasta ani jego obowiązku prawnego. Nie mniej jednak stroną postępowania można stać się także wówczas, gdy organ skieruje do nas decyzję administracyjną, określając w niej nasz obowiązek lub uprawnienie. Nawet jeśli organ bez podstawy prawnej przypisał nam obowiązek lub uprawnienie, to i tak stajemy się stroną postępowania, właśnie przez fakt skierowania do nas decyzji administracyjnej. Odmowa przyznania statusu strony postępowania takiemu podmiotowi prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania skutków w postaci utrwalenia stanu niezgodnego z prawem. Decyzja organu została doręczona stronie skarżącej, a w pkt 3 rozstrzygnięcia określono jej obowiązek zapłaty. Brak dobrowolnej zapłaty mógłby zatem narazić skarżącą na szkodę. Sąd tym samym w całości podzielił stanowisko i jego uzasadnienie zaprezentowane m.in. w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z 9 grudnia 2021 r. w sprawie zainicjowanej skargą Miasta G. o sygn. III SA/Gl 1029//21 w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2006 r. II OSK 942/05 (publ. CBOiS NSA) sprawa wykładni art. 134 k.p.a. w zakresie pierwszej przesłanki (niedopuszczalności odwołania, gdyż stwierdzenie uchybienia terminu nie jest przedmiotem naszych rozważań) zawsze budziła wątpliwości i stąd liczne orzecznictwo oraz literatura w tej sprawie. NSA podkreślił w tym wyroku, że zachowuje wciąż walor uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Konieczne jest przy tym dokładne zapoznanie się z uzasadnieniem tej uchwały, by zrozumieć, jak kształtowała się wykładnia i jakie są zasadnicze odniesienia do tezy, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Zwrócić należy uwagę na ten fragment rozważań, który odwołuje się do zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a.: "Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.". Pkt 3 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, od której Miasto złożyło odwołanie, brzmi w ten sposób, że określa należność podlegającą zwrotowi z budżetu Miasta G. na kwotę [...] zł. Jest to zatem orzeczenie nakładające na Miasto G. obowiązek zapłaty tej kwoty wskazanemu w decyzji przedsiębiorcy. Sprawa od tego momentu dotyczy obowiązku prawnego Miasta. Staje się ono stroną tego postępowania. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem organu, w myśl którego skoro zwrot kary przez Miasto G. wynika wprost z przepisu prawa, to orzeczenie to nie dotyczy jego interesu prawnego, a przede wszystkim nie kreuje jego obowiązku. Wręcz przeciwnie. Przepis prawa, jak to pozostaje w jego naturze, sformułowany jest abstrakcyjnie i generalnie, zaś jego konkretyzacja co do wskazania jednostki samorządu terytorialnego i kwoty podlegającej zwrotowi następuje w decyzji administracyjnej. W tym przypadku nastąpiło to w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] r., w jej części zawierającej rozstrzygnięcia, nie w uzasadnieniu ani pouczeniu. Decyzja ta zatem wprost kreuje obowiązek Miasta G., dlatego ma ono przymiot strony tego postępowania i jego odwołanie nie jest niedopuszczalne, powinno być rozpoznane, przy czym przedwczesne jest wskazanie sposobu rozstrzygnięcia. Jak dotychczas zaskarżona zostało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania Miasta od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, co wyznacza zakres rozstrzygnięcia Sądu, wyłącznie do kwestii proceduralnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy w zw. z jej art. 211 i art. 205 § 2.