III SA/Gl 1025/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...]r. Wydanie tego postanowienia poprzedził następujący ciąg zdarzeń: 14 września 2015r. inspektor transportu drogowego poddał kontroli na drodze pojazd należący do "A" Sp. z o.o. W wyniku zważenia pojazdu ustalono, że nacisk na pojedynczą oś napędową wyniósł 10,8 t i – po odjęciu koniecznych korekt - był większy niż dopuszczalny o 0,5 t. W związku z tym, właścicielowi pojazdu decyzją z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył karę pieniężną w kwocie [...] zł. Orzekł nadto, że należy ją przekazać na rachunek bankowy tego organu. Z uwagi na miejsce kontroli, należność została przekazana na konto właściwej jednostki samorządu terytorialnego, tj. skarżącego Miasta. Wnioskiem z 16 lutego 2021r. spółka będąca właścicielem pojazdu wniosła o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowienia wskazując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019r. o sygn. C-127/17, w którym TSUE orzekł, że obowiązujący w Polsce system udzielania zezwoleń na przejazd pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t obowiązujący w dniu wydawania wyroku jest sprzeczny z przepisami art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Postanowieniem z [...]r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary, w wyniku czego decyzją z [...]r. uchylił decyzję ws. nałożenia kary pieniężnej, umorzył postępowanie w sprawie kontroli z 14 września 2015r. i określił należność podlegającą zwrotowi z budżetu Miasta [...] na łączną kwotę [...] zł, na którą składa się [...] zł należności głównej oraz [...] zł odsetek. Od decyzji tej pismem z 20 kwietnia 2021r. Miasto wniosło odwołanie w zakresie punktu określającego należność podlegającą zwrotowi przez Miasto. Rozstrzygnięciu temu zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021r. , poz. 54). Podniosło, że Miasto zostało w tym punkcie zobowiązane do zwrotu całość środków wpłaconych przez spółkę tytułem kary oraz całość należnych od tej kwoty odsetek ustawowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Miasto powinno zwrócić jedynie tę część środków i należnych od niej odsetek, która zasiliła jego budżet. Natomiast do budżetu jednostki wpłynęły jedynie środki pomniejszone o 12 % prowizji, o jakiej mowa w art. 140ae ust. 4a ustawy, zatem środki w części wynikającej z prowizji nie mogą obciążać Miasta. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uznał bowiem, że Miasto nie było stroną postępowania na żadnym jego etapie. Fakt, że zostało w decyzji zobligowane do zwrotu kwoty kary pieniężnej wynika wprost z ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych i niektórych innych ustaw i jest konsekwencją wpłacenia kary na konto tej jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie zakończone decyzją z [...]r., orzekającą m.in. o zwrocie kary nie dotyczyło interesu prawnego Miasta i nie kreowało po jego stronie nowego obowiązku, gdyż ten wynika z ustawy. Miasto nie miało zatem przymiotu strony, podczas gdy zgodnie z przepisami Kpa odwołanie służy stronie. Wobec powyższego, Miasto nie miało legitymacji do złożenia odwołania od tej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego Miasto zarzuciło naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 18 ust. 11 ustawy z 18 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021r., poz. 54) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony, na skutek czego doszło do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W oparciu o ten zarzut wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że status strony postępowania wynika z art. 28 Kpa wiążąc go z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku. Fakt, że w decyzji z [...]r. Miasto zostało zobowiązane do zwrotu kwoty kary wraz z odsetkami spowodował, że uzyskało ono legitymację do wystąpienia z odwołaniem od niej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżące Miasto wniosło odwołanie od decyzji o zwrocie kwoty zapłaconej tytułem kary, gdyż upatruje swego interesu prawnego w nałożonym na nie obowiązku jej zwrotu w wysokości – zdaniem Miasta – zawyżonej. Zgodnie z art. 18 ust. 7 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021r., poz. 54) – dalej powoływana jako ustawa o zmianie ustawy, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w ust. 1, wydana zostanie decyzja skutkująca koniecznością zwrotu środków zapłaconych lub ściągniętych od strony w wyniku wykonania decyzji ostatecznej, o której mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się również kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami. Stosownie do art. 18 ust. 9 zwrot następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja skutkująca koniecznością zwrotu środków zapłaconych lub ściągniętych od strony w wyniku wykonania decyzji ostatecznej, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna z: 1) budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku gdy środki z tytułu uiszczonej opłaty albo nałożonej kary wpłynęły do tego budżetu na podstawie art. 64g ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym albo art. 140ae ust. 1 ustawy zmienianej w art. 3; 2) Krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 2268) - w przypadku gdy środki z tytułu uiszczonej opłaty albo nałożonej kary wpłynęły do tego funduszu na podstawie art. 64g ust. 2 ustawy zmienianej w art. 3 albo art. 140ae ust. 2 ustawy zmienianej w art. 3. Z treści wyżej cytowanego art. 18 ust. 7 ustawy o zmianie ustawy wynika, że określeniu w decyzji o zwrocie podlega tylko kwota podlegająca zwrotowi, ale brak jest podstaw do określenia także podmiotu do tego zobowiązanego. Wynika to z konstrukcji i sposobu wnoszenia kar. Zgodnie z art. 140ae ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021r., poz. 450) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem odwołania: Ust. 1. Kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a, są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. (Art.140aa ust. 1 stanowi zaś, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Taką też podstawę prawną powołał organ w decyzji z [...]r. o nałożeniu kary.) 2. Środki z tytułu kar gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad są przekazywane w terminie pierwszych 2 dni roboczych po upływie tygodnia, w którym wpłynęły, na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, z przeznaczeniem na budowę lub przebudowę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów. 3. Urzędy celno-skarbowe otrzymują prowizję od pobranych kar pieniężnych w wysokości 12% nałożonej kary. 4. Prowizja, o której mowa w ust. 3, stanowi dochód budżetu państwa. 4a. Wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego otrzymują prowizję od pobranych kar pieniężnych w wysokości 12% nałożonej kary. Prowizja stanowi wpływ Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, o którym mowa w ustawie z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1123, z 2020 r. poz. 875, 1565, 1747 i 2338 oraz z 2021 r. poz. 223). 5. Od kar pieniężnych urzędy celno-skarbowe i wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego odliczają prowizję, a pozostałą część kary, w terminie 4 dni po upływie każdych kolejnych 10 dni miesiąca, przekazują odpowiednio do podmiotów wymienionych w ust. 1. Z wyżej powołanego ust. 5 wynika zatem, że urzędy celno – skarbowe i WITD przekazują na rachunek wskazanych podmiotów środki z tytułu kar pomniejszone o pobraną prowizję. Owo przekazanie jest jedynie czynnością faktyczną, a beneficjenci środków uzyskanych z tytułu kary nie są stronami postępowania o jej nałożenie. W ocenie Sądu decyzja o zwrocie środków wpłaconych lub ściągniętych tytułem kary pieniężnej winna korespondować z treścią decyzji, która stała się podstawą obciążenia strony karą. W tamtej zaś decyzji z [...]r. (karta 34) organ zobowiązał spółkę, do której należał kontrolowany pojazd do przekazania nałożonej kary na rachunek bankowy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego a Miasto nie było jej adresatem. Tym niemniej, skoro w decyzji z [...]r. organ nałożył obowiązek zwrotu kwoty kary wraz z odsetkami na podmiot trzeci tj. skarżące Miasto, to tym samym wykreował jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Stosownie bowiem do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oczywistym jest, że zobowiązanie strony do zwrotu środków, które otrzymała tytułem kary stanowi nałożenie obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa i skutkuje koniecznością otwarcia podmiotowi zobowiązanemu drogi do kwestionowania tego obowiązku. Nie zmienia tego okoliczność, że obowiązek zwrotu kwoty kary wynika wprost z ustawy, co podnosił organ. Wszak każde nałożenie obowiązku w trybie decyzji administracyjnej winno mieć umocowanie ustawowe. Przepisy prawa, które formułują owe obowiązki stanowią normy ogólne i abstrakcyjne, a ich konkretyzacja zarówno co do podmiotu, jak i przedmiotu następuje właśnie w trybie decyzji administracyjnej. W tym przypadku jest to decyzja z [...]r. To właśnie to rozstrzygnięcie wprost kreuje obowiązek Miasta do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, dlatego uznanie, że odwołanie od niej jest niedopuszczalne stanowi naruszenie prawa. W takim zaś przypadku uznać trzeba, że organ naruszył art. 28 Kpa poprzez jego błędną wykładnię. Ponownie badając sprawę dopuszczalności odwołania organ weźmie pod uwagę wyżej prezentowane stanowisko Sądu i rozpozna merytorycznie wniesione odwołanie. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 Kpa, określającego materialnoprawne przesłanki uznania podmiotu za stronę postępowania, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., albowiem strona była reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.