III SA/Gl 1026/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.J. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych koncesji i zezwoleń oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, rozpatrując zażalenie W.J. – "A" w G., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. nr [...] uzgadniające decyzję o cofnięciu koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "P.", zlokalizowanego na części działki o nr [...] w miejscowości P., gmina S., powiat k., woj. p.. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...]r. Starosta K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego ze złoża "P.", udzielonej "B" W.J., z siedzibą w miejscowości G. [...], w związku z czym wystąpił, w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm., zwaną dalej P.g.g.), do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. o uzgodnienie przedmiotowej decyzji. Do zawiadomienia z dnia [...]r. został dołączony projekt decyzji. Zawiadomienie to wpłynęło do organu nadzoru górniczego dnia [...]r., jak wynika z odcisku prezentaty tego organu. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. uzgodnił cofnięcie koncesji z zastrzeżeniem uzupełnienia przedłożonego projektu decyzji o zobowiązanie przedsiębiorcy do likwidacji zakładu górniczego, w tym do zlikwidowania wyrobiska górniczego oraz urządzeń tego zakładu w myśl art. 80 ust. 1 pkt 1 P.g.g. W zażaleniu na to postanowienie, strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem strony w niniejszej sprawie winna być przeprowadzona rozprawa administracyjna, dokonane oględziny, zaznajomienie się z dokumentacją prowadzonej przez stronę działalności górniczej i ze sposobem prowadzenia tej działalności, a wszystko po to by ocenić zasadność przesłanek podjętej przez Starostę K. decyzji o cofnięciu koncesji, która to decyzja, w ocenie strony, była wynikiem nadużycia prawa. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia podkreślając, że nie jest rolą organu uzgadniającego dokonywanie kompleksowej oceny zasadności cofnięcia koncesji, a ocena ta powinna się koncentrować wyłącznie na tych zagadnieniach, które ściśle wiążą się z przypisanym danemu organowi uzgadniającemu zakresem kompetencji. W skardze pełnomocnik skarżącego powtórzył zarzuty podnoszone w zażaleniu odnośnie naruszenia przepisów proceduralnych; ponadto dodatkowo zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 P.g.g., a także art. 124 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. Powołując się na art. 29 ust. 2 P.g.g. wykazywał, że organy nadzoru górniczego były jednak zobowiązane do zbadania przesłanek cofnięcia koncesji i do dokonania oceny zasadności tych przesłanek oraz ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne i prawne uzasadniające wydanie takiej decyzji, co z kolei wiązało się z koniecznością przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego, łącznie z rozprawą administracyjną i oględzinami nieruchomości. Według pełnomocnika, jeśli nie przeprowadzono postępowania w tym zakresie zostały naruszone powołane przepisy procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Tym samym, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Aby ocenić, czy organy nadzoru górniczego, wydając w przedmiotowej sprawie postanowienie w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o cofnięciu stronie koncesji, działały zgodnie z prawem należy wskazać na odrębne obowiązki wynikające z ustawy Prawo geologiczne i górnicze ciążące na organach koncesyjnych i organach nadzoru górniczego. Organem koncesyjnym jest między innymi starosta na podstawie art. 16 ust. 2a P.g.g., jeśli chodzi o koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1/ obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2/ wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3/ działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych. Tak więc, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 27a ust. 1 i 2 P.g.g. przedsiębiorca narusza przepisy tej ustawy, w szczególności w zakresie ochrony środowiska, racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin lub nie wypełnia warunków koncesji, w tym nie podejmuje działalności lub trwale jej zaprzestaje, ten organ koncesyjny: 1/ jest zobowiązany wezwać go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, 2/ może cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres bez odszkodowania, jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub nie wypełnia warunków koncesji. W ewentualnej decyzji o cofnięciu koncesji albo w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji wydawanej przez organ koncesyjny winny się znaleźć między innymi ustalenia, co do zakresu i sposobu wykonania obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, a dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego (art. 29 ust. 1 i 2 P.g.g.). Organ koncesyjny ustalając te obowiązki nie działa samodzielnie, gdyż jest zobowiązany uzgodnić je między innymi z właściwym organem nadzoru górniczego, jak stanowi art. 29 ust. 2 in fine P.g.g. W ten sposób ustawodawca w tych przepisach materialnych określił podstawy współdziałania obu tych organów, gdzie organ koncesyjny jest organem decyzyjnym, a organ nadzoru górniczego organem współdziałającym (uzgadniającym). Tryb uzgodnienia został określony w przepisie szczególnym jakim jest art. 105a ust. 1 i 2 P.g.g., a w zakresie nie uregulowanym w art. 106 k.p.a. Według ust. 1 art. 105a P.g.g., jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej, z upływem terminu określonego w ust. 1. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Kontrola i nadzór nad wykonywaniem obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, a dotyczących ochrony środowiska oraz likwidacji zakładu górniczego, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w decyzji organu koncesyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 P.g.g., należy właśnie do organów nadzoru górniczego. Zakres podstawowych zadań należących do organów nadzoru górniczego i uprawnień z nich wynikających określa przepis art. 109 P.g.g. Zgodnie z ust. 1 jest to nadzór i kontrola nad ruchem zakładów górniczych, w szczególności w zakresie: 1/ bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa pożarowego; 2/ ratownictwa górniczego; 3/ gospodarki złożami kopalin w procesie ich wydobywania; 4/ ochrony środowiska, w tym zapobiegania szkodom; 5/ budowy i likwidacji zakładu górniczego, w tym rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej. Poza tym w myśl ust. 1a organy nadzoru górniczego kontrolują wykonywanie przez przedsiębiorców obowiązków dotyczących ochrony środowiska, określonych w przepisach prawa ochrony środowiska oraz w decyzjach ustalających warunki użytkowania środowiska w związku z ruchem zakładów górniczych. W ramach tych uprawnień organy nadzoru górniczego wydają, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2): 1/ zezwolenia na oddanie do ruchu w zakładzie górniczym obiektów, maszyn i urządzeń, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 78 ust. 1; 2/ pozwolenia na używanie środków strzałowych w zakładach górniczych; 3/ zezwolenia na przechowywanie i używanie sprzętu strzałowego w zakładach górniczych. Poza tym, stosownie do art. 113 ust. 1 P.g.g., przy wykonywaniu nadzoru i kontroli organ nadzoru górniczego: 1/ nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego, zwłaszcza jeżeli stwarzają one zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska; 2/ w razie bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń oraz nakazać podjęcie niezbędnych środków zapobiegawczych; 3/ może zakazać, na czas nieprzekraczający dwóch lat, wykonywania określonych czynności w ruchu zakładu górniczego osobom, o których mowa w art. 68 ust. 1 oraz w art. 70 ust. 1, albo wykonywania określonych czynności osobom, o których mowa w art. 75a ust. 1, w razie stwierdzenia naruszenia przez te osoby dyscypliny i porządku pracy, a zwłaszcza obowiązków określonych ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami. W myśl art. 80 ust. 1 P.g.g. w razie likwidacji zakładu górniczego przedsiębiorca jest zobowiązany: 1/ zabezpieczyć lub zlikwidować wyrobiska górnicze oraz obiekty i urządzenia zakładu górniczego; 2/ zabezpieczyć niewykorzystaną część złoża kopaliny; 3/ zabezpieczyć sąsiednie złoża kopalin; 4/ przedsięwziąć niezbędne środki chroniące wyrobiska sąsiednich zakładów górniczych; 5/ przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej. W związku z powyższym należy zgodzić się z wywodami organu pierwszej i drugiej instancji, że przedmiotem uzgodnienia może być tylko zakres oraz sposób wykonania wskazanych wyżej obowiązków i że uzgodnienie takie może dotyczyć tylko tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego, co w przypadku organów nadzoru górniczego związane jest ze sprawowaniem nadzoru i kontroli nad ruchem zakładów górniczych, w tym również w zakresie likwidacji tego zakładu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 5 P.g.g. Zasadnie podkreślił organ odwoławczy, że rola organu uzgadniającego, stosownie do postanowienia art. 105a P.g.g., sprowadza się jedynie do oceny przedłożonego mu projektu decyzji, w zakresie nadanych prawem uprawnień. Organ nadzoru górniczego jako organ uzgadniający nie ma podstaw prawnych do oceny, czy w danej sprawie zaistniały prawne i faktyczne podstawy do wydania decyzji o cofnięciu lub wygaśnięciu koncesji. Taką podstawą prawną nie jest w szczególności art. 29 ust. 2 P.g.g. Przepis ten nakłada na organ koncesyjny jedynie obowiązek uzgodnienia określonych elementów decyzji, a tym samym konstruuje prawo organu uzgadniającego do wyrażenia swojego stanowiska w zakresie przyznanych uprawnień. Na gruncie art. 106 k.p.a. w orzecznictwie podkreśla się, że organ decydujący, wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie, ma prawo żądać zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez organ współdziałający, sam zaś jest zobowiązany do "załatwienia sprawy" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed organem współdziałającym. Postępowanie to jednak nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Zauważa się przy tym, że organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu i że decyzja wydana w porozumieniu (po porozumieniu), w uzgodnieniu (po uzgodnieniu) jest aktem jednostronnym, władczym organu decydującego, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. uchwała (5) NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999/3/80). Odmienność zakresów orzekania przez organ decydujący i uzgadniający znajduje też odzwierciedlenie w odrębności toków instancji i rodzajów organów biorących w nich udział. Formą załatwienia sprawy przez organ koncesyjny jest decyzja, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Natomiast organ uzgadniający - organ nadzoru górniczego pierwszej instancji, odnosząc się jedynie do określonych postanowień zawartych w projekcie powyższej decyzji, jest zobowiązany zająć stanowisko w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługuje zażalenie do organu drugiej instancji, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Takich relacji między występującymi organami nie może zmienić to, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji są materiały pochodzące między innymi z kontroli przeprowadzonych przez właściwy organ nadzoru górniczego, a mianowicie przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w P. Podkreślić należy, że wydanie przez organ uzgadniający postanowienia z określonym zastrzeżeniem nie prowadzi samo w sobie do powstania obowiązku likwidacji zakładu górniczego i zlikwidowania wyrobiska górniczego oraz urządzeń tego zakładu. Skutek ten będzie wynikał dopiero z wydanej decyzji o cofnięciu koncesji, która będzie zawierała taki element. Reasumując, Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji o cofnięciu stronie koncesji nie może badać zgodności z prawem, tak materialnym, jak i procesowym, zapadłych w sprawie postanowień pod kątem spełnienia warunków do wydania takiej decyzji. Jeśli chodzi o przepisy postępowania, jakie winny być stosowane w niezbędnym zakresie przez organy nadzoru górniczego w niniejszej sprawie, to Sąd nie dopatrzył się ich naruszenia, dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które można odczytać ze skargi i zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności właściwy Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. mógł uzgodnić cofnięcie koncesji z zastrzeżeniem uzupełnienia przedłożonego projektu decyzji o zobowiązanie strony skarżącej do likwidacji zakładu górniczego, w tym do zlikwidowania wyrobiska górniczego oraz urządzeń tego zakładu w myśl art. 80 ust. 1 pkt 1 P.g.g., ponieważ wydał postanowienie w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia mu projektu decyzji zgodnie z art. 105a ust. 1 P.g.g. Tym samym nie można uznać, że w tym zakresie obowiązywało brzmienie przedłożonego projektu decyzji bez zastrzeżeń na podstawie art. 105a ust. 2 P.g.g. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, dlatego działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.