III SA/Gl 1038/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie opinii o pracowniku ochrony fizycznej 1. uchylono zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z [...] r. [...] Wojewódzki Komendant Policji w K. polecił Komendantowi Komisariatu Policji I w C. wydanie opinii o pracowniku ochrony – J. S.. Jako podstawę prawną wskazał art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia ( Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony ( Dz. U. Nr 78, poz. 511) oraz art. 106 § 1, 3 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Komendant Komisariatu Policji I w C. stwierdził, że J. S. nie posiada nienagannej opinii. Jako podstawę prawną wskazał art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia ( Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono przeciwwskazania do wydania nienagannej opinii. W zażaleniu na to postanowienie J. S. wyjaśnił, ze nie figuruje już w kartotece krajowego rejestru karnego oraz, że jest człowiekiem ustatkowanym i rozsądnym. Ponadto zwrócił uwagę na to, iż prowadzi ustabilizowany tryb życia, a praca w agencji ochrony jest dla niego jedyną szansą zapewnienia rozwoju rodzinie. Na końcu podkreślił, ze błędy młodości nie mogą bez końca rzutować na jego życiowe szanse. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] r, nr [...] Komendant Miejski Policji w C. powołując się na art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przekazany mu materiał dowodowy w sprawie nie budzi zastrzeżeń, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyraził pogląd, że bez znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż strona poniosła już znaczne nakłady finansowe i czasowe na uzyskanie licencji. Jedynym miernikiem wydania opinii pozytywnej jest bowiem w tym wypadku nienaganność opinii stwierdzona przez komendanta komisariatu właściwego ze względu na zameldowanie strony. Odnośnie kolejnego zarzutu zażalenia Komendant Miejski Policji w C. przypomniał, ze ustawodawca zastrzegł, iż przedmiotową licencję może uzyskać jedynie osoba, która posiada nienaganną opinię tj. osoba, która nie posiadała w przeszłości kontaktów z elementem przestępczym, jak i niedopuściła się w przeszłości przestępstw lub wykroczeń przeciwko zdrowiu, czy mieniu innych osób. Jest to jedyny wyznacznik nienaganności osób ubiegających się o licencję. Skoro zaś opiniowany dopuścił się przestępstw, i to poważnych, tym samym nie można stwierdzić, że posiada nienaganną opinię – stwierdził na końcu organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając naruszenie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie mienia i osób, a także art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniósł, ze zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie mienia i osób, wymaganą opinię dotyczącą osoby ubiegającej się o licencję wydaje komendant komisariatu właściwego według miejsca zamieszkania strony. Taka opinia ma informować o sposobie zachowania się opiniowanego w miejscu zamieszkania i może dotyczyć tylko tych zdarzeń, które są znane wyłącznie Policji. Informacje powinny zatem dotyczyć zagadnień związanych z ochroną życia i zdrowia oraz mienia, ochroną bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, jak również zagadnień dotyczących zapobieganiu przestępstwom i wykroczeniom, ponieważ takie są cele i zadania Policji. Tym samym, nie chodzi tutaj o informacje, które zgodnie z art. 106 ustawy Kodeks karny ustawodawca uważa za niebyłe. Tymczasem w zaskarżonym postanow9eniu podstawą negatywnej opinii uczyniono zatarte już skazanie, co jest sprzeczne z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na to, że w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony ustawodawca przewidział zmienność sytuacji życiowej pracownika ochrony mienia stanowiąc, że opiniowanie powinno następować raz na trzy lata. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie dodatkowo podnosząc, że J. S. w [...] r. został przewieziony do MIW jako sprawca awantury domowej przy ul. [...] w C., a ponadto, że nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku meldunkowego przebywając podczas toczącego się postępowania administracyjnego w C. przy ul. [...], a nie w miejscu zameldowania – przy ul. [...]. Odnosząc się do tych argumentów, skarżący w piśmie procesowym z [...] r. wyjaśnił okoliczności dotyczące zameldowania i faktycznego zamieszkiwania swojej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W piśmie procesowym z [...] 2005 r. strona zgłosiła wiosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia go o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie brak było negatywnej przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego, sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego ( art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 tej ustawy, "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Według art. 145 § 1 pkt c tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie mienia i osób, o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia może ubiegać się osoba, która, między innymi, nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. Z kolei, według art. 26 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, licencję taką wydaje się osobie, która między innymi posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Według § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony, organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji dołącza do akt opinię komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz zaświadczenie o niekaralności za przestępstwo umyślne. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, licencje wydaje, odmawia wydania, zawiesza i cofa, w formie decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby komendant wojewódzki Policji. Ta regulacja prawna oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie – komendant wojewódzki Policji – w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalenia, czy osoba ubiegająca się o uzyskanie licencji spełnia wymóg określony w art. 26 ust. 2 pkt 5 wskazanej ustawy tj. ustalenia, że taka osoba nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. W tej sprawie dokonano takich ustaleń poprzez uzyskanie z Krajowego Rejestru Karnego zaświadczeń z [...] 2005 r. i z [...] 2004 r, o tym, że J. S. nie figuruje w kartotece karnej tego rejestru. Należy przypomnieć, że dla spełnienia zaistnienia przesłanki z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia bez znaczenia jest to, czy osoba ubiegająca się o licencję faktycznie nigdy nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne, czy też, że wpis o skazaniu usunięto z rejestru skazanych na mocy art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny ( Dz. U. Nr 88, poz. 533 ze zm.). W tym drugim bowiem wypadku ustawodawca posłużył się konstrukcją prawną, polegającą na tym, że w razie ziszczenia się warunku zatarcia skazania – z mocy prawa uznaje się je za niebyłe ( skutek ex tunc – od wtedy, z mocą wsteczną). Przechodząc do zasadniczej kwestii w tej sprawie tj. przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia należy przypomnieć, że organ opiniujący działa tutaj również z mocy art. 106 § 1 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które stanowią, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie, o jakim mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, na które przysługuje zażalenie nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez komendanta wojewódzkiego Policji, co do istoty. Takie postanowienie jest indywidualnym aktem administracyjnym wydanym przez współdziałającego z tym organem podległego służbowo komendanta komisariatu Policji. Należy przypomnieć, że obowiązek współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest stanowiony w przepisach prawa materialnego, a z uwagi na charakter rozstrzygnięć – które są indywidualnymi aktami administracyjnymi wkraczającymi władczo i jednostronnie w sferę praw i obowiązków jednostki, będzie to materia ustawowa ( takie stanowisko zaprezentował Janusz Borkowski w glosie do Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r. III AZP 26/95, OSP Nr 1/97 str. 30-31). Przepis art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia reguluje czynność współdziałania, które ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem właściwym do wydania decyzji. Organ współdziałający nie jest właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Stanowisko organu współdziałającego zawsze przybiera postać procesową postanowienia, które jest indywidualnym aktem administracyjnym. E. Ochendowski w "Postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym", Toruń 1996 r. na str. 87 stwierdził, że każda decyzja jest aktem administracyjnym, ale nie każdy akt administracyjny jest decyzją; może być np. postanowieniem. Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że kontrola sądowa zaskarżonego tu rozstrzygnięcia obejmuje badanie, czy opinię wyraził właściwy organ, czy opinię wyrażono w ustawowej formie oraz to, czy postępowanie wyjaśniające, które w tym wypadku przeprowadził organ współdziałający, mieści się w granicach wyznaczonych art. 106 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czy odmowa wydania nienagannej opinii poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy w toku tego postępowania podjęte zostały wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wypadku wyjaśnienia sposobu życia i zachowania się J. S. w miejscu faktycznego zamieszkania, a więc czy zebrano wszelkie możliwe w sprawie dowody, czy dokonano wszechstronnej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wreszcie, czy podjęte na tej podstawie rozstrzygnięcie mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Postanowienie komendanta komisariatu Policji wydane w trybie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, jako indywidualny akt administracyjny podlegający kontroli sądowoadministracyjnej powinno spełniać wszelkie wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia. Postanowienie komendanta komisariatu Policji, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Ostatecznie, to rozstrzygnięcie podlega ocenie i osądowi WSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie w ramach współdziałania różnych organów. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, że wyrażenie spornej opinii zostało poprzedzone przeprowadzeniem fakultatywnego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem prawa, a ponadto postanowienie organu I instancji w ogóle nie zawiera uzasadnienia, natomiast uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Po pierwsze : organ współdziałający dokonując ustaleń faktycznych w sprawie z naruszeniem art. 106 § 4 ustawy Kodeks karny oraz z naruszeniem art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia wkroczył na materię przesłanki niekaralności, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne – komendant wojewódzki Policji ustala na podstawie treści zaświadczenia o niekaralności. To zaświadczenie jest jednoznaczne w swojej treści – zarówno [...] 2004 r., jak i [...] 2005 r. J. S. nie figurował w kartotece karnej krajowego rejestru karnego. W tym wypadku, organ współdziałający decydujący o zakresie postępowania wyjaśniającego przekroczył swoje uprawnienia, ponieważ dysponując tym dokumentem zweryfikował zatarte już skazania zwracając się do Komendanta Powiatowego Policji w W. o nadesłanie ustaleń dokonanych w sprawach zarejestrowanych w repertoriach o sygnaturach [...] i [...]. Z nadesłanych kserokopii odpisów wyroków wynika, że [...] r. skarżący został skazany za przestępstwo umyślne na karę grzywny, zaś innym wyrokiem z [...] r. na karę 6 miesięcy pozbawienia wolności za inne przestępstwo umyślne, przy czym w związku z zatarciem skazania należy domniemywać, iż zastosowano tutaj instytucję warunkowego zawieszenia wykonania orzeczonej kary pozbawienia wolności, ponieważ kserokopia odpisu wyroku nie jest pełna – nie zawiera bowiem dalszych punktów wyroku. Po drugie : w toku postępowania wyjaśniającego pominięto również ten fakt, iż decydujące znaczenie dla wydania opinii o ubiegającym się o licencję ma ustalenie miejsca zamieszkania takiej osoby, ponieważ nie ma tutaj znaczenia miejsce zameldowania opiniowanego. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że faktycznym miejscem zamieszkania opiniowanego jest ul. [...] w C., a nie miejsce zameldowania – ul. [...]. To ustalenie zaś oznacza, że właściwym organem opiniującym winien być w tym wypadku Komendant Komisariatu Policji II w C., a nie Komendant Komisariatu Policji I w C.. Po trzecie : opinia, o jakiej mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, ze swojej istoty ma dotyczyć osoby zamieszkującej na terenie właściwości miejscowej komisariatu, która to jednostka Policji ma najpełniejsze możliwości uzyskania pełnych danych o sposobie życia i zachowania się w lokalnej społeczności takiej osoby. Wyznacznikiem nienaganności są w tym wypadku dane dotyczące wszelkich wydarzeń z udziałem osoby opiniowanej mających miejsce w ramach współżycia sąsiedzkiego, rodzinnego, zawodowego itp. w dacie sporządzania opinii i okresach bezpośrednio poprzedzających jej sporządzenie. Organ opiniujący nie posiada natomiast uprawnień do wkraczania w sferę przesłanki z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, ponieważ jest to domena organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji – komendanta wojewódzkiego Policji, który w razie uzyskania zaświadczenia o karalności osoby ubiegającej się o licencję jest władny wydać odmowną decyzję administracyjną w trybie art. 30 ust. 1 ustawy, bez konieczności wydawania polecenia właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego komendantowi komisariatu Policji sporządzenia opinii. W ocenie Sądu, ewentualne ustalenia dotyczące zatartego już skazania mogą podlegać kontroli organu administracji władnego do wydania decyzji w sprawie administracyjnej w przedmiocie wydania licencji, a to w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tych bowiem ramach organ administracji ma prawo ustalać, czy pomimo nienagannej opinii wydanej przez organ współdziałający i zatarcia skazania istnieją przesłanki do wydania licencji. Wszak istnieje tutaj jeden podstawowy warunek – organ administracji orzekający merytorycznie w sprawie, winien wskazać podstawy prawne dopuszczające przeprowadzenie innego dowodu na niekaralność opiniowanego, niż zaświadczenie z kartoteki karnej Krajowego Rejestru Karnego. Mając na uwadze powyższe, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako uzasadnioną uwzględnić, ponieważ doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali faktyczne miejsce zamieszkania opiniowanego, a w zależności od tych ustaleń – w sytuacji, kiedy to miejsce zamieszkania opiniowanego pozostanie we właściwości innego niż Komisariat I Policji w C. – komendant wojewódzki policji wyda w trybie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony polecenie właściwemu komendantowi komisariatu Policji wydania opinii o osobie ubiegającej się o licencję – J. S.. Właściwy komendant komisariatu policji wydając opinię uwzględni ten fakt, że przesłanka niekaralności w tej sprawie została już przesądzona na dzień wydania rozstrzygnięcia ostatecznego ([...] r.). Ustalając przesłanki nienaganności organ opiniujący uwzględni dane dotyczące osoby opiniowanej wynikające z wywiadu, dokumentów pozostających w dyspozycji komisariatu oraz wiedzy zatrudnionych tam policjantów, jak również wszelkich innych źródeł prawem przewidzianych. W razie ustalenia, że opiniowany nie posiada nienagannej opinii należy przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne w tym zakresie, wskazać fakty na których organ się oparł ( dowody), jak również wyjaśnić podstawę prawną postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa.