III SA/Gl 1046/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi J.D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] w części odmawiającej płatności wymienionych w pkt 1 i 2. 2. uchyla decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie pkt 1 i 2. 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej Dyrektor Oddziału ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z [...] r. nr [...] z [...] r., którą organ ten odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskodawca ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2010 zadeklarował do płatności powierzchnię użytków rolnych na działkach rolnych oznaczonych odpowiednio symbolami: [...] zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr: [...] leżących w woj. [...], powiat [...], gmina Z., obręb L., nr obrębu [...]. W ramach powyższego wniosku do: - Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) zgłoszona została powierzchnia [...] ha użytków rolnych; - Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) zgłoszona została powierzchnia [...] ha użytków rolnych; - Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) zgłoszona została powierzchnia [...] ha - Płatności do krów i owiec zgłoszone zostało [...] szt. bydła domowego. Wniosek poddany został kontroli zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli), które stwierdziły nieprawidłowości. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. zobowiązał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wskazanych nieprawidłowości. Producent w odpowiedzi na wezwanie złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Z. [...] r. korektę wniosku, w której skorygował powstałe błędy. Poprawione dane podlegały ponownie kontroli administracyjnej, podczas której wykryto kolejne, nowe nieprawidłowości, zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. znów zobowiązał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wskazanych nieprawidłowości. W odpowiedzi na wezwanie J. D. [...] r. złożył korektę wniosku, w której podtrzymał swoją wcześniejszą deklarację wraz z oświadczeniem sołtysa Sołectwa L., o dzierżawie działki Wspólnoty wsi L. o nr [...] i uiszczaniu podatku. Następnie gospodarstwo wnioskodawcy zostało wytypowane do kontroli wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. W dniu [...] r. osoby upoważnione przez Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przystąpiły do realizacji kontroli na miejscu, jednakże J. D. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, co uwzględniono w protokole z czynności kontrolnych nr [...]. Z dołączonej do protokołu notatki służbowej sporządzonej na tę okoliczność przez osoby kontrolujące wynika, iż J. D. został poinformowany o skutkach odmowy realizacji kontroli oraz świadomie uniemożliwił jej przeprowadzenie. Z akt sprawy wynika także, iż [...] r. oraz [...] r. Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Z. podjął kolejne próby przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie Wnioskodawcy, jednakże nie zostały one zrealizowane. Treść notatki służbowej sporządzonej przez A. B. pracownika Powiatowego Inspektoratu Weterynarii z siedzibą w Z. wskazuje, iż J. D. uniemożliwił w tym dniu przeprowadzenie kontroli. W dniu [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. wystosował pismo ([...] z dnia [...] r.) do strony o ustaleniu terminu kontroli na [...] r., jednocześnie dając możliwość ewentualnej zmiany jej terminu z pouczeniem o konsekwencjach odmowy kontroli. Jak wynika z adnotacji na kopercie i druku potwierdzenia odbioru, producent [...] r. odmówił przyjęcia korespondencji. W dniu [...] r. kolejny raz została przesłana wcześniejsza informacja, jednakże [...] r. adresat ponownie odmówił jej przyjęcia. W Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze [...] Nr [...] w polu [...]. Ustalenia Końcowe zawarto informację, iż "Właściciel gospodarstwa Pan J. D. dwukrotnie nie wpuścił osoby kontrolujące na teren gospodarstwa. Wysłano powiadomienie drogą pocztową celem ustalenia terminu kontroli. Jednak Pan J. D. odmówił przyjęcia jakiejkolwiek korespondencji z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uwzględniając wyniki kontroli administracyjnej oraz wyniki kontroli na miejscu rozstrzygnął postępowanie w drodze Decyzji nr [...] z [...] r., którą odmówił przyznania J. D. płatności na rok 2010, ze względu uniemożliwienie przez rolnika przeprowadzenia kontroli na miejscu. Od tego rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie. Wniósł w nim o ponowne rozpatrzenie wniosku oraz o jak najszybsze przeprowadzenie kontroli z powiadomieniem na piśmie. Stwierdził, że [...] r. był nieobecny w swoim gospodarstwie, a to nie może być powodem do odmowy płatności. Wyjaśniał również że mieszka sam i musi załatwiać różne sprawy dotyczące prowadzenia gospodarstwa i leczy się. Zarzucił osobom przeprowadzającym kontrole na miejscu [...] r., że nie zostawiły informacji o dacie kontroli. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., nie uwzględnił odwołania i wydał decyzję Nr [...] z [...] r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił podstawę deklaracji działek rolnych i ewidencyjnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 i skonstatował, że w odniesieniu do nich kontrola administracyjna bądź nie wykazała żadnych nieprawidłowości, bądź zostały one przez skarżącego wyjaśnione, gdyż po złożeniu żądanych przez ARiMR korekt nie był już dodatkowo wzywany o ich uzupełnienie. Na tej podstawie uznał, że organ ocenił deklarację działek rolnych zawartą we wniosku i jego korektach za prawidłową. Skarżący wyjaśnił również przyczyny uniemożliwienia kontroli osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych w swoim gospodarstwie. Wskazał, że ma [...] lat, jest schorowany i mieszka sam, zatem bał się dwóch nieznajomych mężczyzn, którzy wjechali na teren jego gospodarstwa tym bardziej, że w [...] r. został ciężko pobity na [...]. Ponadto zarzucił naruszenie art. 10 Kpa, art. 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach, co miało nastąpić poprzez niedoręczenie skarżącemu protokołu i notatki z kontroli, jaka miała być przeprowadzona [...] r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 3 1a i 32. Powołał przepisy, z których wynika, że osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają m. in. prawo do wstępu na teren gospodarstwa rolnego, w tym do pomieszczeń i miejsc związanych z utrzymywaniem lub przebywaniem zwierząt ( art. 31 ust. 5 pkt 1 i art. 31 a ust.8 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Wskazał, że na podstawie art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009: 1. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów norm wzajemnej zgodności. 2. Jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. W odniesieniu do odmowy przyznania: - Jednolitej Płatności Obszarowej; - Uzupełniającej Płatności Obszarowej; - Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych; - Płatności do krów i owiec, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wynikało to z faktu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu przez J. D. w jego gospodarstwie. W konkluzji stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego była zgodna z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego. Pełnomocnik skarżącego złożył [...] pisma procesowe z [...] r., w których podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie 8 lutego podtrzymał skargę i podniósł, że organ naruszył art. 26 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, albowiem jego najbardziej niekorzystna interpretacja pozwoliłaby ewentualnie odrzucić wniosek w zakresie dopłat do inwentarza żywego, gdyż tego zakresu pomocy dotyczyły zamierzone kontrole, które się nie odbyły. Nie było zaś podstawy do odrzucenia wniosku w zakresie pozostałych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z w/w wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Analiza zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR wskazuje, iż narusza ona prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, stanowiącego, że jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Z powyższego wynika, że w sytuacji uniemożliwienia kontroli odrzuceniu podlegają nie wszystkie wnioski złożone przez producenta, lecz tylko te, których dotyczyła zamierzona kontrola. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności obszarowych objęty był kontrolą administracyjną, która co prawda stwierdziła nieprawidłowości, ale zostały one wyjaśnione przez producenta. Wniosek taki wynika z faktu, że – jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego – po złożeniu drugiego wyjaśnienia nie był już wzywany o dalsze, uznał więc, że złożony wniosek o przyznanie płatności do gruntów został zweryfikowany pozytywnie. To stanowisko skarżącego zawarte w skardze nie zostało zakwestionowane przez organ w odpowiedzi na skargę. Ponadto w piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] r. (karta 50 odwrót) wskazano, że [...] i [...] r. strona i jej pełnomocnik wyjaśnili pomyłkę. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że organ nie kwestionuje stwierdzenia pełnomocnika skarżącego, że w zakresie płatności do gruntów po wyjaśnieniu nieścisłości organ uznał deklarację producenta za prawidłową. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów z czynności kontrolnych, jakie miały być przeprowadzone w gospodarstwie producenta, dotyczyć one miały płatności IRZ tj. identyfikacji i rejestracji zwierząt. Tak było w przypadku kontroli z [...] r., nr protokołu [...], gdzie jako przyczynę kontroli wskazano typowanie do kontroli siedzib stad z uwagi na występujące nieprawidłowości w siedzibie stada – realizacja planu kontroli (karta 15). Również kontrola Powiatowego Inspektoratu Weterynarii – zgodnie z treścią formularza - miała dotyczyć "wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ" (karta 38 akt). Oznacza to, że kontrola dotyczyła płatności do krów i owiec i skutek w postaci odrzucenia wniosku, przewidziany w art. 26 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 mógł dotyczyć tylko ich, albowiem organ wykazał, że producent rolny odmówił przeprowadzenia kontroli. Zauważyć bowiem trzeba, że słowo "wniosek" nie jest równoznaczne z terminem "formularz". Z samej treści druku składanego przez rolników w celu uzyskania pomocy wynika, że może on obejmować aż [...] różnych płatności. W zależności od tego, ile i które z nich zostaną wskazane w konkretnym przypadku rolnik składa odpowiednią ilość wniosków o przyznanie płatności na jednym druku. Fakt, że rolnik odmówił przeprowadzenia kontroli w zakresie IRZ Sąd uznał za udowodniony. Świadczą o tym zarówno dwa wyżej powołane protokoły, notatka służbowa pracowników ARiMR z [...] r. (karta 18 akt), notatka służbowa pracownika Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego (karta 59 akt), jak i odmowa przyjęcia korespondencji zawierającej przesyłkę wyznaczającą kolejny termin kontroli (karta 56-58 akt). Nadto zauważyć należy, że odmawiając przyjmowania pism – albowiem ponownie takie zdarzenie miało miejsce [...] r. (karty 60-62 akt) - skarżący sam pozbawił się prawa wpływu na toczące się postępowanie i zapoznanie z jego ustaleniami, co wskazuje na niezasadność zarzutu naruszenia przez organ art. 10 Kpa w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z których wynika obowiązek organów stania na straży praworządności. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 wspomnianej ustawy, jako że jest on adresowany do stron i uczestników postępowania, nie mógł zatem być naruszony przez organ. Sąd stwierdził, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego i w oparciu o art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zasadne było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zawartego w jego punkcie 3., tj. w części odmawiającej przyznania płatności w zakresie płatności do krów i owiec. Natomiast za naruszające powołany przepis rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie punktu 1. i 2., tj. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych, motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, a także płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawionych na trwałych użytkach zielonych, a także rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tej samej części. Ponownie rozpatrując sprawę w części dotyczącej płatności wskazanych w punktach 1. i 2. decyzji organu I instancji, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższą wykładnię Sądu, iż jeden formularz o przyznanie pomocy może obejmować kilka wniosków i istnienie przesłanek do odmowy przyznania wnioskowanych płatności, wynikających z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 winno być ustalone odrębnie w stosunku do każdego złożonego przez producenta wniosku. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a w myśl art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to konieczne dla jej ostatecznego załatwienia, dlatego też zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia także w przedmiocie decyzji pierwszoinstancyjnej. Reasumując, ponieważ Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.