III SA/Gl 1052/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 października 2024 r. nr SKO.FD/41.4/179/2024/13232 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2024 r. nr SKO.FD/41.4/179/2024/ 13232 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: Organ dotujący) z 28 czerwca 2024 r. nr [...], [...] w sprawie określenia C. Spółka z o.o. w J. (dalej: Strona skarżąca, Skarżąca spółka) jako organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole [...] w J. kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2021 rok w wysokości 260.209,65 zł, przypadającej do zwrotu w terminie 15 dni wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu Organ przedstawił następujący stan sprawy. Organ dotujący przekazał beneficjentowi na rzecz niepublicznego przedszkola w 2021 r. dotację oświatową w wysokości 1.677.738,57 zł (w tym dotacja na uczniów objętych kształceniem specjalnym w wysokości 1.168.169,73 zł oraz dotacja na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości 509.568,84 zł). Po złożeniu rozliczenia rocznego dotacji i wyjaśnień, Organ dotujący 9 lutego 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zakończone decyzją z dnia 30 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w wyniku odwołania wydało decyzję z 27 lipca 2023 r. [...] uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że z podmiotów, na rzecz których Skarżąca spółka ponosiła wydatki w badanym okresie, wątpliwości organu dotującego dotyczyły kwot wypłaconych na rzecz następujących podmiotów: 1. F. Sp. z o.o., Sp. k. 2. P. sp. z o.o., sp. komandytowa; 3. P. [...] - jednoosobowa działalność gospodarcza, 4. J. [...] - jednoosobowa działalność gospodarcza. Pozostałych podmiotów, na rzecz których skarżąca spółka ponosiła wydatki organ nie kwestionował. W toku postępowania administracyjnego, Organ dotujący ustalił, że podmioty te były powiązane osobowo ze Skarżącą spółką. Uznał w przypadku F. sp. z o.o., sp. k. Organ ustalił, że zakres jej czynności związany jest z ochroną danych osobowych, zatem odbiega od zadań związanych z wychowaniem, opieką i kształceniem i określił kwotę do zwrotu jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 64.944 zł. Odnośnie P. sp. z o.o., sp. komandytowa, gdzie wspólnikami spółki są K. K. oraz S. Sp. z o.o. gdzie również wspólnikiem jest K. K., usługa miała polegać na udostępnieniu platformy do zamieszczania danych dzieci uczęszczających do przedszkola, w tym ich diagnoza. Ponadto firma miała świadczyć usługi szkoleniowe. Organ zakwestionował kwoty 720 zł oraz 360 zł wydatkowane na szkolenia jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku P. [...] - jednoosobowa działalność gospodarcza przedmiotem umowy było określenie zasad współpracy w zakresie przygotowania rozliczeń i analiz związanych z wydatkowaniem dotacji. W tym przypadku kwota do zwrotu jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości wyniosła 69.372 zł. W przypadku J. [...] świadczone przez niego usługi polegały na współdziałaniu z dyrektorem placówki, zatem mogą być finansowane tylko w ramach limitu przewidzianego ustawą na wynagrodzenie dyrektora. Określił zatem kwotę do zwrotu jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 124 813,65 zł. W związku z tymi ustaleniami, decyzją z 28 czerwca 2024 r. organ I instancji określił kwotę dotacji na rok 2021 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 260.209,65 zł przypadającej do zwrotu w terminie 15 dni na rachunek bankowy organu dotującego oraz określił 25 dat i kwot, z czego wynikało od jakich kwot i dat należy liczyć odsetki od podlegającej zwrotowi dotacji. W związku z odwołaniem wniesionym przez stronę, zaskarżoną decyzją z 25 października 2024 r. Organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ dokonał oceny sprawy w zakresie objętym sporem, tj. co do ww. czterech podmiotów, których wynagrodzenia zostały zakwestionowane przez organ I instancji. Stwierdził, że szczególnej uwagi wymagają wydatki poniesione na rzecz podmiotów wykazujących personalne albo kapitałowe powiązania z osobami będącymi udziałowcami lub zarządzającymi C. Sp. z o.o. Zdaniem SKO poprzez wspomniane kontrakty dochodzi do nieuzasadnionego pomnażania tytułów do wydatkowania środków publicznych. Nieakceptowalne jest uznawanie jako kwalifikowanych wydatków prowadzących do faktycznego "obejścia" ograniczeń co do wysokości finansowanego z dotacji oświatowej wynagrodzenia przysługującego podmiotom prowadzącym lub zatrudnionym w prowadzonej przez Spółkę placówce. Odnośnie wydatków związanych z ochroną danych osobowych w ramach umowy z F. Sp. z o.o., sp. k. (dane z przedstawionej do rozliczenia umowy), Organ zwrócił uwagę, że pod wskazanym nr KRS zarejestrowana jest spółka komandytowa pod nawą F. [...], gdzie wspólnikami był W. J. oraz J. Sp. z o.o. o KRS [...]. Z kolei w J. sp. z o.o. wspólnikami są W. J., G. N. oraz C. M. Dalej Organ wskazał, że z umowy wynika, że do spółki należała obsługa prawna, w tym audyty przetwarzania danych osobowych, informowanie o obowiązkach związanych z RODO oraz inne związane z ochroną danych osobowych sporządzanie regulaminów, konsultacje z zakresu prawa pracy, doradztwo w zakresie negocjacji i sporów prowadzonych przez Usługobiorcę z osobami trzecimi. Umowa została podpisana 30 grudnia 2020 r. z datą obowiązywania od 1 stycznia 2018 roku. Przedstawiony aneks do umowy obowiązywał od 1 stycznia 2022 r., co za tym idzie nie można go było traktować jako dokument prawnie wiążący dla rozliczenia dotacji za okres styczeń — grudzień 2021. Ponadto w umowie wskazany został termin wynagrodzenia. W § 5 umowy czytamy: " 1. Z tytułu realizacji Usług określonych w Umowie Usługodawca otrzyma od Usługobiorcy wynagrodzenie w wysokości: a. abonamentowej 6.000,00 zł netto miesięcznie za świadczenie Usług w miesiącach od stycznia 2022 r. do czerwca 20022 r. włącznie, b. 4.200, 00 zł netto wypłacane kwartalnie (płatne jednorazowo lub w kilku ratach)." Z uwagi na powyższe organ dotujący nie mógł uznać, że przedstawione faktury i potwierdzenia ich przelewów dotyczyły zadań wskazanych w przedstawionej umowie. Co do P. sp. z o.o., sp. komandytowa SKO ustaliło, że wspólnikami spółki są K. K. oraz S. Sp. z o.o., w której wspólnikiem jest K. K. Świadczenie usług miało polegać na udostępnieniu platformy do zamieszczania danych dzieci uczęszczających do przedszkola, w tym ich diagnoza. Ponadto firma miała świadczyć usługi szkoleniowe. Organ dotujący wniósł o dostarczenie programów szkoleń, zaświadczeń o ukończeniu szkolenia oraz faktur wraz z potwierdzeniem zapłaty, o wyjaśnienie różnic między platformą udostępnioną przez P. a spółką S. Kolejno wezwał o listę pracowników zatrudnionych w oddziale w J. oraz o programy szkoleń, zaświadczenie ich ukończenia, faktur wraz z potwierdzeniami przelewów dla kolejnych szkoleń. Po nadesłaniu żądanej dokumentacji oraz złożeniu wyjaśnień organ uznał, że: a) wydatek na szkolenie: klasyfikacja ICF w dniach 17-18 grudnia 2021 r. należy uznać za niecelowy. Szkolenie te nie służy dzieciom, a więc nie posiada znamion wychowania, kształcenia i opieki. Punkt nie diagnozuje, a przyjmuje już dzieci z orzeczeniami. Organ dotujący uznał kwotę 720 zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, b) harmonogram szkolenia z 18-19 czerwca 2021 r. Klasyfikacja ICF przedstawiony przez organ prowadzący różni się od harmonogramu przedstawionego na stronie 2 zaświadczenia. Nie mniej jednak ogólnie tematyka dotyczy klasyfikacji ICF, dlatego też Organ uznał wydatek 360 zł za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Jeśli chodzi o P. [...] - jednoosobowa działalność gospodarcza to przedmiotem umowy było określenie zasad współpracy w zakresie przygotowania rozliczeń i analiz związanych z wydatkowaniem dotacji. Z dostarczonej umowy wynikało, że usługobiorca zawarł umowę 2 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony począwszy od 1 lutego 2021 r. W rocznym rozliczeniu wskazano, że za usługę wystawiono fakturę już w styczniu 2021 r. Z uwagi na powyższe wezwano do przedstawienia faktur oraz potwierdzeń ich zapłaty. Ponadto jako wynagrodzenie w umowie wskazano 4.700 zł netto, a w rozliczeniu podawano kwotę 5.781 zł. Organ prowadzący punkt przedszkolny, do pisma z dnia 7 marca 2022 roku, dołączył sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, aneks do umowy z dnia 31 grudnia 2021 r. oraz potwierdzenia zapłaty wraz z fakturami. Przedstawiony aneks do umowy obowiązywał od 1 stycznia 2022 r., co za tym idzie nie mógł zostać potraktowany jako dokument prawnie wiążący dla rozliczenia dotacji za okres styczeń-grudzień 2021 r.. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że świadczone przez firmę [...] zadania polegają na analizowaniu zagadnień związanych z dotacją (comiesięczne analizy ma również w umowie zapisane K. K. — [...] K. K.). Ponadto analiza ta nie jest bezpośrednio związana z procesem kształcenia, wychowania i opieki. Nie wpisuje się również w dyspozycję art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.). Z dotacji spółka rozlicza również wynagrodzenie dla biura rachunkowego, firmę [...] K. K. świadczącą usługi administracyjno-biurowe, dyrektora oraz wicedyrektora punktu. Uznanie zatem wydatku na rzecz firmy [...] jako kwalifikowane wydatki dotacyjne, zdaniem Organu odwoławczego, mogłoby realnie prowadzić do zwiększenia ponad maksymalny limit wydatków przeznaczony na wynagrodzenie dyrektora, wicedyrektora i firmy rachunkowej. Odnośnie J. [...] J. W. - jednoosobowa działalność gospodarcza SKO ustaliło, że jedynym właścicielem tej firmy jest J. W., który jednocześnie w 2021 r. był wspólnikiem Skarżącej spółki. Przedmiotem usługi wskazanym w umowie była obsługa prawna, w tym współdziałanie z dyrektorem punktu w przygotowaniu arkusza organizacyjnego, przydział czynności nauczycielom, plan szkoleń, udział w rekrutacji, doskonalenie kompetencji zawodowych pracowników i wsparcie terapeutów, realizacja zamówień pomocy dydaktycznych i wyposażenie placówki, w tym przed wszystkim negocjacja cen, inne zlecone przez dyrektora. Organ dotujący po analizie stwierdził, że organ prowadzący punkt przedszkolny przedstawił umowę o świadczenie usług prawnych (rozliczeniu wskazano, iż firma świadczy usługi na postawie umowy). Umowa zawarta była od 1 lipca 2021 roku, przy czym jej rozpoczęcie miało zacząć się z dniem 1 stycznia 2018 roku. Organ dotujący wniósł o wyjaśnienie powyższego. Wniesiono również o wyjaśnienie czym, dla organu prowadzącego są usługi prawne, gdyż w umowie jako obowiązki usługodawcy widnieją następujące elementy: współdziałanie z dyrektorem Punktu w przygotowaniu arkusza organizacyjnego i zestawu programu nauczania, przydziału czynności nauczycielom oraz plan szkoleń rady Pedagogicznej, udział w rekrutacji z zakresu kontroli zgodności kwalifikacji z potrzebami dzieci i rodzajami niepełnosprawności, realizacja zamówień pomocy dydaktycznych i wyposażenia placówki, w tym przede wszystkim negocjacja cen, wykonywanie innych zadań zleconych przez dyrektora. Ponadto usługodawca zobowiązuje się wyznaczyć do realizacji niniejszej umowy osoby posiadające odpowiednie wykształcenie, wiedzę i doświadczenie w obsłudze prawnej przedsiębiorców. Obsługa prawna miała być realizowana drogą telefoniczną lub elektroniczną Wniesiono o dostarczenie potwierdzeń przelewów oraz faktur. Organ prowadzący do pisma z dnia 7 marca 2022 roku dołączył aneks nr [...] do umowy z dnia 1 lipca 2021 r., z 31 grudnia 2021 roku i sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej oraz potwierdzenie dokonania wydatku wraz z fakturami. Organ dotujący zwrócił uwagę organowi prowadzącemu, pismem z dnia 18 marca 2022 roku, iż przedstawiony aneks nie może zostać potraktowany jako aneks dotyczący umowy zawartej z J. W. na świadczenie usług prawnych. Po pierwsze aneks nr [...] dotyczy umowy najmu nie zaś umowy dotyczącej świadczenia usług prawnych. Po drugie aneks obowiązuje od 1 stycznia 2022 r., co za tym idzie nie można go traktować jako dokument prawnie wiążący dla rozliczenia dotacji za okres styczeń — grudzień 2021. Po trzecie z treści aneksu i sprostowania omyłki pisarskiej wynika, iż usługodawcą był J. W. a usługobiorcą C. sp. z o.o., nie odwrotnie. Kolejną kwestią był określony limit wynagrodzenia netto, który nie pokrywa się z przedstawionym rozliczeniem. Następnie organ dotujący zwrócił uwagę, że aneks nr [...] został przesłany do organu dotującego dwukrotnie. Jeden z aneksów podbito za zgodność z oryginałem drugiego nie — choć treść aneksów jest jednakowa to podpisy usługobiorców już nie. Nawet jeśli organ dotujący uznałby, że przedstawiony aneks z datą obowiązywania od 2022 roku, był kolejną z kolei omyłką pisarską, to na podstawie przedstawionego zakresu obowiązków doszło do podwójnego finansowania. Z zebranych dokumentów wynikało, iż zadania zlecone, powielają się z zadaniami dyrektora placówki/organu prowadzącego zgodnie z art. 68 Prawo oświatowe. Jednakże zapisy ustawy pozwalają na zlecanie pewnych działań na zewnątrz. Ponadto w placówce oprócz stanowiska dyrektora występuje również stanowisko wicedyrektora, które pełni K. M. (wspólnik w spółce C.), na podstawie umowy zlecenia. Zdaniem Organu zadania dyrektora, wicedyrektora i usługobiorcy pokrywają się. Nieakceptowalne jest natomiast uznawanie jako kwalifikowanych wydatków prowadzących do faktycznego "obejścia" ograniczeń co do wysokości finansowanego z dotacji oświatowej wynagrodzenia przysługującego podmiotom prowadzącym lub zatrudnionym w prowadzonej przez Spółkę placówce. Przykładowo Spółka w rozliczeniu wykazywała, że ponosi koszty zakupu usług księgowych oraz kadrowych, a jednocześnie zakontraktowała świadczenie usług prawnych i doradczych z kilkoma powiązanymi z nią podmiotami. Powstaje zatem wątpliwość, czy po pierwsze nie doszło do podwójnego finansowania tych samych działań, po drugie czy dotyczą wydatków mających bezpośredni związek z zadaniami placówki, po trzecie czy umowy były zawarte jedynie dla pozoru stworzenia pretekstu do wystawienia faktur obciążeniowych. Łącznie na sfinansowanie zadań realizowanych wspólnie organ prowadzący przeznaczył 241.985,58 zł. Limit wynagrodzeń w roku 2021, zgodnie z art. 35, wynosił 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 261 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2024 r. poz. 986 t.j. ze zm.) - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, a więc 117.171,93 zł zatem kwota powyżej ustawowego limitu to 124.813,65 zł. Na to rozstrzygnięcie Skarżąca spółka wniosła skargą do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od Organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; 2) art. 9, 10 i 11 art. 89 k.p.a. poprzez brak wysłuchania strony przed wydaniem decyzji oraz brak wyjaśniania przesłanek, jakimi kieruje się organ w ocenie stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej; 3) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez brak rzeczywistego przeprowadzenia postępowania w sprawie, bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez Skarżącą środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że środki z dotacji oświatowej nie mogły być przeznaczone na wydatki określone decyzją pomimo, że są bezpośrednio związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w przedszkolu i wydania decyzji, opartej wyłącznie na ustaleniach i uzasadnieniu organu I instancji; 4) art. 75, 77, 78 i 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, pominięciu dowodów przedstawianych przez stronę i zebranych w postępowaniu administracyjnym, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy odmiennie, niż wynika to z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; 5) art. 6 k.p.a. polegającym na stosowaniu przepisów prawa w sposób dowolny, przejawiającym się w szczególności w ocenie wydatków rozliczonych z dotacji nie na podstawie realizacji zadań, na jakie przekazano dotację oraz bez subsumpcji normy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.) do stanu faktycznego w sprawie; 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jasnego określenia faktycznego i prawnego, z jakich konkretnie przyczyn i przesłanek dotacja została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, co przejawia się w szczególności w ocenie faktycznej i prawnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy; 7) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, odnoszących się do określenia zasadności i wysokości dotacji do zwrotu, brak własnego uzasadnienia przez organ odwoławczy co do zakwestionowanych wydatków, z przytoczeniem uzasadnienia prawnego i wyjaśnieniem podstaw prawnych, braku własnych ustaleń organu II instancji wydającego decyzję, a oparcie decyzji i jej uzasadnienia w całości i wyłącznie na treści decyzji I instancji, oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej zwrotu dotacji, co czyni decyzję wadliwą z punktu widzenia art. 107 w zw. z art. 15 k.p.a., oraz niezgodną z zasadami prawidłowego uzasadnienia zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji i zrozumienie tych motywów oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik spraw); 8) art. 15 u.f.z.o. i art. 17 ust. 5 u.f.z.o. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.Dz. U. z 2024 r., poz. 1530, dalej: u.f.p.) poprzez brak wskazania kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przekazanej na: - dzieci niepełnosprawne posiadające orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego objęte kształceniem specjalnym, - dzieci posiadające opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka objęte WWRD; 9) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej w latach ubiegłych praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 10 Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię, że wydatki, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji wskazane w decyzji, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w tym przepisie i dopuszczony przez ten przepis, oraz poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedstawione dokumenty nie dokumentują wykorzystania dotacji i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 2) art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię przepisów co do wykorzystania dotacji, nie biorąc pod uwagę faktu zrealizowania zadań szkoły. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J. z 28 czerwca 2024 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty natury procesowej wymagają wstępnego wyjaśnienia, jak kształtuje się rozkład ciężaru dowodowego w tego rodzaju sprawie. Otóż otrzymując dotacje oświatowe beneficjent zobowiązuje się do ich wydatkowania w sposób ściśle określony przepisami prawa i tylko na określone w nich cele, przede wszystkim zgodnie z art. 35 u.f.z.o., w którym mowa jest o: dofinansowaniu realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, o pokryciu wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (...), pokryciu wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...). Otrzymanie dotacji oświatowych wiąże się z koniecznością rozliczenia się przez beneficjenta, co oznacza wykazania, że zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, a wcześniej pobrane we właściwej wysokości. W przeciwnym razie dotacje podlegają zwrotowi (art. 252 ust. 1 u.f.p.). Logika tych zdarzeń wymaga, by to beneficjent dowodził pobrania dotacji we właściwej wysokości i wykorzystania ich zgodnie z przeznaczeniem, bo to on posiada wiedzę, w jaki sposób zostały wydatkowane, jak również stosowne dowody. Nie można zarzucać organowi, że nie przeprowadził dowodów, których strona nie zawnioskowała w toku postępowania, a takich wniosków dowodowych, które wykraczałyby swym przedmiotem poza ten materiał, który został wykorzystany przez orzekające w sprawie organy (porównaj w tym zakresie wyrok NSA z 15 marca 2024 r., wydany w sprawie o sygn. akt I GSK 387/20, z tezą Przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Wszystkie powołane w tym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi wskazują raczej na polemikę Skarżącej z Organem na polu oceny przeprowadzonych dowodów i przyjętych ustaleń, ale nie o braku właściwego postępowania dowodowego. Sąd nie znajduje podstaw do twierdzenia, że Skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw, przedstawienia swego stanowiska. Postępowanie toczyło się z udziałem Skarżącej, która miała dostęp do akt sprawy, dwukrotnie zapoznała się z aktami, uczynił to również jej pełnomocnik. Nie ma powodów do przyjęcia, że Skarżącą pozbawiono możliwości składania wyjaśnień pisemnych, zgłaszania wniosków dowodowych, ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obowiązkiem organu. Przepis art. 89 k.p.a. pozostawia organowi prawo wyboru, nieco mocniej ukierunkowuje ten wybór gdy zachodzi konieczność przesłuchania świadków, biegłych lub przeprowadzenia dowodu z oględzin, ale w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Ostatecznie brak rozprawy administracyjnej może mieć ewentualnie znaczenie wtedy, gdy ustalenia faktyczne okażą się niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, ale to nie miało miejsca w sprawie. Sąd nie zgodził się też z zarzutem naruszenia wynikającej z przepisu art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Decyzja SKO w Katowicach jest powtórnym rozstrzygnięciem sprawy w każdym z jej aspektów i z odniesieniem się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Uzasadnienie tej decyzji również odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie ma wątpliwości co do zawartego w niej rozstrzygnięcia, przyjętych ustaleń faktycznych, podstaw prawnych, które są wskazane w uzasadnieniu z przedstawieniem ich wykładni. Uzasadnienie decyzji odwoławczej napisane jest w taki sposób, że decyzja poddaje się kontroli Sądu, a tylko niespełnienie tego warunku uzasadniałoby uwzględnienie tego zarzutu. W pozostałym zakresie zarzuty skargi odnoszą się do merytorycznej strony decyzji i wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazane zatem jest przytoczenie mających tu zastosowanie przepisów prawa. Stosownie do art. 221 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zgodnie zaś z art. 252 ust. 1 u.f.p.: 1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Sprawa niniejsza dotyczy prawidłowości wydatkowania przez skarżącą dotacji na realizację zadań w zakresie opieki przedszkolnej w 2021r., zatem zastosowanie znajdzie tu ustawa z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2021r. . Zgodnie z art. 35 u.f.z.o: 1. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki (...), w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (...), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...). Przy czym, stosownie do ust. 2 przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p. Z kolei w art. 236 ust. 2 u.f.p. jest mowa o wydatkach budżetowych niebędących wydatkami majątkowymi. Natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Z powyższego wynika, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na cele wyszczególnione w powołanych przepisach, czyli na pokrycie wydatków bieżących, na zakup środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych o ile wydatki takie służą realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a także na realizację zadań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Przy czym, oceniając prawidłowość wykorzystania dotacji należy mieć na uwadze nie tylko to, czy dany wydatek realizuje ww. cele, ale także to, czy został dokonany z zachowaniem zasad ponoszenia wydatków ze środków publicznych. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie oceniły wydatki poniesione na rzecz J. [...] J. W. jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Czynności tego podmiotu polegały na obsłudze prawnej w tym wspieraniu dyrektora placówki w jego obowiązkach. Z umowy wynika bowiem, że zadaniem tej firmy było: - współdziałanie z dyrektorem punktu w przygotowaniu arkusza organizacyjnego, zestawu programów nauczania; - współdziałanie przy przydziale czynności nauczycielom, planu szkoleń Rady Pedagogicznej; - współdziałanie w rekrutacji z zakresie kontroli zgodności kwalifikacji pracowników; - współdziałanie przy doskonaleniu kompetencji zawodowych pracowników; - realizacja zamówień pomocy dydaktycznych i wyposażenia placówki, w tym przede wszystkim negocjacji cen na zlecenie dyrektora; Z powyższego wynika, że J. [...] J. W. nie realizował zleconych zadań w pełni, od początku do końca, a jedynie "wspierał" dyrektora, a zatem pełnił funkcję uzupełniającą, pomocniczą. Słusznie zatem organy przyjęły, że tego rodzaju czynności uzupełniające winny być finansowane wraz z uzupełnianymi w ramach jednej puli, przewidzianej w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. wynoszącej 117.171,93 zł. Stąd nadwyżka ponad tę kwotę wynosząca 124.813,65 zł stała się kwotą należną do zwrotu jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Słusznie też zwrócił uwagę na to, że Skarżąca zawarła umowy o usługach prawnych i doradczych z trzema podmiotami, powiązanymi ze Skarżącą personalnie lub kapitałowo, co w przypadku jednego przedszkola poddaje w wątpliwość realizację zasad prowadzenia wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Trafnie też orzekające w sprawie organy zwróciły uwagę na to, że zlecone zadania pokrywają się z obowiązkami dyrektorki i jej zastępczyni, co również podważa celowość i oszczędność tych wydatków. W przypadku firmy [...] K. K. - do zakresu jej zadań należało określenie zasad współpracy w zakresie przygotowania rozliczeń i analiz związanych z wydatkowaniem dotacji. Słusznie przyjął Organ, że nie są to zadania określone w art. 35 u.f.z.o. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki ani z art. 10 Prawa oświatowego. Trafnie też zwrócił uwagę Organ na to, że podobne zadanie w zakresie analizy zagadnień związanych z dotacją ma już w umowie inna firma [...] K. K., a ponadto Skarżąca rozlicza z dotacji usługi biura rachunkowego. To wszystko stanowi o naruszeniu zasady ponoszenia wydatków ze środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, co wynika z przepisu art. 44 ust. 3 u.f.p. Uznanie zatem kwoty 69 372 zł wypłaconej firmie [...] K. K. jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem jest uzasadnione. Firma F. Sp. z o.o. sp.k. to firma, z którą Skarżąca zawarła umowę o obsługę prawną z wyszczególnieniem poszczególnych tematów, jak: audyt przetwarzania danych osobowych, informowanie o obowiązkach wynikających z RODO, sporządzanie regulaminów, konsultacje w zakresie prawa pracy, doradztwo w zakresie negocjacji i sporów. To zatem kolejny kontrahent z obowiązkami dotyczącymi doradztwa, co jak na jedno przedszkole, które pokrywa te wydatki z dotacji oświatowych, wydaje się być przesadą. Ponadto brak rzetelnych dowodów, faktur i potwierdzeń przelewów za konkretnie świadczone usługi. Ogólne stwierdzenie – za doradztwo, lub za obsługę prawną nie daje obrazu za co konkretnie wypłacono poszczególne kwoty. Aneks do umowy, na który powołała się Skarżąca obowiązywał od 1 stycznia 2022 r. i nie może być brany pod uwagę w tej sprawie, która dotyczy dotacji za 2021 r. Również w tym przypadku ocena wydatku w kwocie 64.944 zł jako niezgodnego z przeznaczeniem jest uzasadniona. Pozostaje ocena dwóch wydatków poniesionych na szkolenie pracowników z klasyfikacji ICF. Pierwszoplanowa rola tych kursów polega na podwyższeniu kwalifikacji pracowników, uzyskaniu zaświadczenia ukończenia kursu przekazującego określoną wiedzę. Jest to w pierwszej kolejności wydatek poniesiony na rzecz personelu przedszkola. Słuszność ma Skarżąca, że wiedza ta może przyczynić się lepszej opieki nad dziećmi, ale to jest to efekt pośredni jak, dla przykładu, ukończenie studiów czy kursów językowych, a przecież nikomu nie przyjdzie na myśl, by poniesione na te cele wydatki pokrywać z dotacji publicznych. W bezpośrednim wymiarze wydatek ten poniesiono na rzecz pracowników i trudno go uznać za zgodny z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Myśląc w ten sposób stwierdzić można, że każde podwyższenie kwalifikacji pracownika może służyć polepszeniu jakości sprawowanej opieki, ale to nie znaczy, że ma być finansowane ze środków publicznych, z dotacji przekazanej wprost na kształcenie i wychowanie dzieci i na opiekę nad nimi. Również w tym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez orzekające w prawie organy przepisów art. 15 i art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Żaden z tych przepisów nie stawia wymogu, by przy określaniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi konieczne było wskazanie, która cześć tej kwoty na jakie cele została przyznana. Na koniec Sąd przedstawi jeszcze jedną uwagę na temat rozliczenia dotacji pobranej przez Skarżącą. Pochodzi ona z wyroku WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2025 r., który dotyczył rozliczenia przez Skarżącą dotacji za 2022 r. Otóż znajdujemy tam takie stwierdzenie, że Sąd przyznaje, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą może swobodnie kształtować model organizacyjny według jakiego to czyni, tym niemniej jeśli korzysta przy tym ze środków publicznych zobowiązany jest do ich wydatkowania z zachowaniem zasad wynikających z art. 44 ust. 3 u.f.p. Środki dotacyjne nie stają się z chwilą ich wypłaty środkami prywatnymi, którymi dotowany może dysponować swobodnie. Wręcz przeciwnie: są to nadal środki publiczne, tyle tylko, że ich wydatkowanie powierzone zostało podmiotowi prywatnemu. Stąd winien on w każdym przypadku wykazać, że wydał je na wskazane cele, na które dotacja została udzielona i z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. Pogląd, że to na beneficjencie środków publicznych spoczywa obowiązek wyliczenia się z otrzymanych środków i wykazania zgodności z prawem i celowości poniesionych wydatków jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tej celowości Sąd się w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył; wręcz przeciwnie, stwierdził, że zadania przypisane podmiotom zewnętrznym są bardzo ogólnikowe i niekonkretne (współdziałanie, analiza) oraz nie stanowią realizacji zadań związanych z wychowaniem, kształceniem i opieką. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935).