III SA/Gl 1064/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.M. i M.M. - wspólników spółki cywilnej "A" s.c. w J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...], [...], [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w S. z dnia [...] r.: nr [...], [...], [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S. (dalej: organ), zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19), uchylił w całości własne decyzje z [...] r. umarzające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. i M. M., "A" s.c. z siedzibą w J. ( dalej: strona, skarżący) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. o nr [...], za kwiecień 2020 r. o nr [...] oraz za maj 2020r. o nr [...] i orzekł o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r., strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres marzec-maj 2020r. Decyzjami z [...] r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od kwietnia 2020 do maja 2020 r. Organ wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Tego warunku strona nie dopełniła, w związku z czym stwierdzono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadnia na podstawie art. 105 §1 k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania za poszczególne miesiące tj. marzec, kwiecień i maj 2020 r. Skarżący pismem z 24 lipca 2020 r. zwrócili się do organu o ponowne rozpatrzenie wniosku, wskazując na problemy techniczne związane z wysłaniem deklaracji w terminie oraz problemy z połączeniem się z infolinią ZUS w celu uzyskania pomocy. Pismem z 21 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwością zapoznania się z aktami sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] r., organ uchylił wydane [...] r. decyzje umarzające postępowanie i orzekł o odmowie prawa strony do zwolnienia z opłacnia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej stwierdził, że decyzjami z [...] r., organ umorzył postępowanie z uwagi na brak prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za okres od marca 2020r. do maja 2020 r., natomiast wobec złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, że nie stwierdzono bezprzedmiotowości postępowania i zachodzi konieczność orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o prawie bądź odmowie prawa do zwolnienia. Organ wskazał, że dokumenty rozliczeniowe dotyczące wnioskowanych okresów zostały złożone dopiero 28 lipca 2020 r., a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła, że opóźnienie w przesłaniu deklaracji rozliczeniowych było niezawinione i wynikało z zawieszania się programu Płatnik oraz nie sprawdzenia czy wymagane dokumenty zostały dostarczone organowi. Wskazano na brak w tym czasie możliwości kontaktu z pracownikami ZUS oraz trudną sytuację firmy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek jest uwarunkowane terminowym przesłaniem dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 28 lipca 2020r. Organ zauważył, ze opóźnienie w przekazaniu dokumentów dotyczyło również wcześniejszego okresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu skarżąca nie przesłała w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżąca wskazuje natomiast, że nie miała możliwości ich wysłania w terminie z uwagi na problemy techniczne, które udało się usunąć dopiero 28 lipca 2020 r., zarzuciła przy tym trudności z połączeniem telefonicznym oraz niemożność osobistego kontaktu z pracownikami ZUS w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o błędach czy brakach wniosku, a decyzja o odmowie prawa do zwolnienia ze składek została wydana dopiero w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzjami umarzającymi postępowanie wobec ich bezprzedmiotowości. Organ uchylając te decyzje słusznie stwierdził, że nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Jednak odmawiając prawa zwolnienia ze składek, wprawdzie orzekł merytorycznie, ale rozstrzygnięcie to w ocenie Sądu zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona działała bez pomocy prawnej. W dniu 27 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec- maj 2020 r. Organ przed wydaniem decyzji umarzających postępowanie, nie udzielił stronie żadnych wyjaśnień czy pouczeń i de facto nie rozpoznał sprawy. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień, jak również nie informował o dostrzeżonych brakach złożonego wniosku, które strona mogła jeszcze uzupełnić z zachowaniem terminu. Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącej stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżących nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia obu decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjował postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów sprawozdawczych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych zawarł w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W szczególności nie wezwano skarżącej do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 27 kwietnia 2020 r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zwróci uwagę na nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 491) znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.