III SA/Gl 1075/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z [...] r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie Gminy M. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej zwana: uchwała), w części określonej w § 4 uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. - dalej zwana: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) oraz art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwana: Konstytucja RP). Jako podstawę prawną Wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przywołał zapisy § 1 i § 4 w/w uchwały Rady Miejskiej, według których: 1. Ustala się ogólnie obowiązujące zasady usytuowania na terenie gminy M. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiąc, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych, nie mogą być zlokalizowane w odległości mniejszej niż 150 m od następujących obiektów chronionych: przedszkoli, dziennych szkół podstawowych, ponadpodstawowych, placówek oświatowo - wychowawczych, budynków sakralnych, dworców kolejowych i autobusowych. 2. Przepisów § 1 nie stosuje się w sytuacji, gdy obiekt chroniony powstaje w odległości mniejszej niż określona w § 1, od istniejącego już punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz w stosunku do punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych znajdujących się w takiej mniejszej odległości, jeżeli punkt ten powstał w czasie obowiązywania innych, dopuszczających taką mniejszą odległość przepisów. Dalej Wojewoda wskazał na art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z treści tego przepisu wywiódł, że ma on charakter normy upoważniającej do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może zatem dotyczyć innych kwestii. Następnie Wojewoda powołał treść przepisów art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP i stwierdził, że § 4 uchwały Rady Miejskiej został podjęty z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie. Przepis § 4 uchwały nie dotyczy bowiem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz wyłącza spod władztwa przepisów uchwały te miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które funkcjonowały w czasie obowiązywania innych przepisów dopuszczających mniejszą odległość oraz miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych istniejące przy nowo powstałych obiektach chronionych. Stanowi to równocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zapis § 4 uchwały prowadzi bowiem do nieuzasadnionego uprzywilejowania części przedsiębiorców. Mianowicie dopuszcza, aby punkty sprzedaży napojów alkoholowych istniejące obecnie i niespełniające kryterium minimalnej odległości od obiektów chronionych mogły funkcjonować nadal bez żadnych ograniczeń czasowych. Tymczasem w świetle powołanych przepisów Konstytucji RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Co więcej, jak argumentował Wojewoda, regulacja § 4 powoduje, że na terenie gminy M. obowiązywałby dualizm w zakresie obowiązywania prawa, a mianowicie wymóg zachowania minimalnej odległości od obiektów chronionych obowiązywałby tylko część podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Z kolei inne podmioty, które aktualnie posiadają stosowne zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, po upływie terminu jego ważności - nie spełniając kryterium minimalnej odległości od obiektów chronionych - będą mogły otrzymać kolejne zezwolenie. W ocenie organu nadzoru, stwierdzone uchybienia przedmiotowej uchwały należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegające na błędnej jego interpretacji i ustaleniu, że przepis ten nie stanowił upoważnienia ustawowego dla uchwalenia § 4 uchwały w zakwestionowanym brzmieniu, a tym samym, że tenże zapis uchwały został podjęty z przekroczeniem prawa; - art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP polegające na ich błędnej interpretacji i wypływających z nich zasad, co doprowadziło do mylnego ustalenia, że przepisy te w istocie nakazują dyskryminację przedsiębiorców podejmujących działalność w czasie obowiązywania innych przepisów prawa miejscowego regulujących zasady usytuowania miejsc sprzedaży i/lub miejsc podawania napojów alkoholowych; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym ustaleniu, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem strony skarżącej § 4 uchwały reguluje dokładnie ten zakres, jaki przewiduje art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. usytuowanie miejsc sprzedaży i/lub podawania napojów alkoholowych. Przedmiotem jego regulacji jest ustalenie położenia miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych w sytuacji, gdy obok już istniejącego miejsca sprzedaży i/lub miejsca podawania napojów alkoholowych powstaje obiekt chroniony (obiekt chroniony powstał już po zlokalizowaniu miejsca sprzedaży i/lub podawania napojów alkoholowych), a także, gdy takie miejsce sprzedaży i/lub podawania napojów alkoholowych powstało w czasie, gdy obowiązywały inne przepisy, dopuszczające mniejsze odległości od obiektów chronionych, bądź określające inny katalog obiektów chronionych. Zapis ten ma na celu ochronę praw przedsiębiorców podejmujących działalność w zakresie sprzedaży i/lub podawania napojów alkoholowych w przypadkach, gdy przedsiębiorcy ci podejmowali działalność w czasie, gdy obowiązywały inne przepisy dotyczące zasad usytuowania takich miejsc, bądź gdy w czasie gdy podejmowali oni działalność w tym zakresie w ich otoczeniu nie znajdował się żaden obiekt chroniony wymieniony w uchwale. Na zgodność regulacji § 4 uchwały z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, pośrednio, wskazuje także Wojewoda, który w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdza, że zapis taki mógłby funkcjonować, jeśli dotyczyłby dotychczas wydanych zezwoleń, do czasu ich wygaśnięcia. Co do naruszenia zarzucanych przepisów Konstytucji RP (zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zasady równości) strona skarżąca podniosła, że zamiar towarzyszący podejmowaniu § 4 uchwały był całkowicie przeciwny niż. Mianowicie ten przepis uchwały gwarantuje stałość działania przedsiębiorców, którzy podjęli swoją działalność w konkretnym stanie prawnym, dopuszczającym sprzedaż bądź podawanie napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 150 metrów od obiektu chronionego, oraz tych którzy podjęli działalność i dopiero po jej rozpoczęciu, w czasie jej prowadzenia, w odległości mniejszej niż 150 metrów od jej lokalizacji powstał obiekt chroniony. Brak regulacji § 4 uchwały prowadziłby do sytuacji, w których przedsiębiorca, który zainwestował swoje środki w stworzenie działalności gospodarczej w określonym miejscu, zostaje zmuszony do ich straty z powodu tego, że gmina zmieniła przepisy określające odległości od obiektów chronionych, bądź ich katalog (uznając np. za obiekt chroniony coś, co wcześniej takim obiektem nie było), bądź też z tego powodu, że bez jakiegokolwiek udziału przedsiębiorcy, w odległości mniejszej niż 150 metrów od niego, powstaje obiekt chroniony, np. prywatne niewielkie przedszkole. Przepis § 4 uchwały stwarza więc warunki do wyrównania szans przedsiębiorców. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że analogiczny zapis funkcjonował w poprzedniej uchwale Rady Miejskiej M. (nr [...] z [...] r.) i nie budził zastrzeżeń organu nadzoru. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozstrzygając zażalenie przedsiębiorcy na opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nie dostrzegło naruszenia prawa przez zapisy § 4 uchwały. Co więcej, analogiczne zapisy funkcjonują od lat w innych gminach, nie tylko województwa śląskiego. W załączeniu do skargi strona skarżąca przedłożyła kopię postanowienia SKO z [...] r. oraz kopię uchwałę Rady Miasta R. z [...] r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miejskiej M. nr [...] z [...] r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie Gminy M. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w części określonej w § 4. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że Konstytucja RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem, w odniesieniu do prawa miejscowego, jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Gminny samorząd terytorialny jest zatem legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dlatego też postanowienia takiej uchwały nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania. Naruszenie tego wymogu skutkuje nieważnością uchwały lub jej wadliwego postanowienia. Przedmiotowa w sprawie uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, według którego rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Regulacja ta umożliwia jednostce samorządu terytorialnego realizację zadań opisanych w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. w szczególności podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, stosownie do art. 41 w/w ustawy, stanowi zadanie własne gminy. Zatem kompetencja rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych służyć ma realizacji tych zadań w zakresie m.in. ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestia ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami uregulowanymi wprost w ustawie o wychowaniu w trzeźwości (w szczególności w art. 14 i art. 15) – pozostaje w gestii prawodawcy samorządowego – rady gminy (art. 12 ust. 1 - 3). Zatem ustawa, poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu, nie zawiera wskazówek dotyczących zakresu korzystania przez radę gminy z kompetencji określonych w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W konsekwencji granice jej władztwa w stanowieniu prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznacza zakres upoważnienia ustawowego, cele ustawy oraz konstytucyjne zasady, w tym m.in. stanowienia prawa miejscowego (art. 94) i samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163). To z kolei oznacza, że nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Dalej zauważyć należy, że wskazana już reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych nie ogranicza się tylko do działania rady gminy w opisanym zakresie. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 - 3, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6). Zezwolenie wydawane jest na czas oznaczony (art. 18 ust. 8). Jak z powyższego wynika uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej na terenie gminy i w miejscach do tego celu wskazanych. Dlatego też w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest mowa wyłącznie o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady, to regulacje o znacznym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych, czy adresowanych do oznaczonego adresata. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w § 1 uchwały ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak wskazano w tym przepisie: "Ustala się ogólnie obowiązujące zasady usytuowania na terenie gminy M. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiąc, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych, nie mogą być zlokalizowane w odległości mniejszej niż 150 m od następujących obiektów chronionych: przedszkoli, dziennych szkół podstawowych, ponadpodstawowych, placówek oświatowo - wychowawczych, budynków sakralnych, dworców kolejowych i autobusowych." Z kolei w zakwestionowanym § 4 uchwały Rada Miejska postanowiła, że: "Przepisów § 1 nie stosuje się w sytuacji, gdy obiekt chroniony powstaje w odległości mniejszej niż określona w § 1, od istniejącego już punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz w stosunku do punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych znajdujących się w takiej mniejszej odległości, jeżeli punkt ten powstał w czasie obowiązywania innych, dopuszczających taką mniejszą odległość przepisów." Przepis § 4 uchwały zawiera więc, jak wynika z jego treści, wyłączenie stosowania zasady określonej w § 1, a zatem wymogu zachowania minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, w dwóch przypadkach: 1) gdy obiekt chroniony powstaje w odległości mniejszej niż 150 m. od istniejącego już punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz 2) gdy punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych już znajduje się w odległości mniejszej niż 150 m. od obiektu chronionego, jeżeli punkt ten powstał w czasie obowiązywania innych, dopuszczających taką mniejszą odległość przepisów. Przepis § 4 uchwały znosi więc, dla tych dwóch kategorii sytuacji, kryterium odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Zawiera swoisty katalog wyłączeń spod ogólnych zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uwzględniający z jednej strony wpływ nowopowstających obiektów chronionych na już udzielone zezwolenia, a z drugiej potrzebę zachowania istniejących punktów sprzedaży alkoholu działających na podstawie zezwoleń wydanych w okresie obowiązywania przepisów korzystniejszych dla beneficjentów. To z kolei oznacza, że uchwała w tej części zawiera swoiste reguły intertemporalne polegające na bezterminowym uprawnieniu do niestosowania przepisów uchwały (§ 1) w stosunku do posiadaczy zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie uchwały i to niezależnie od tego kiedy te mniej rygorystyczne kryteria zostały wprowadzone. Zapis § 4 uchwały utrwala więc, bezterminowo, porządek prawny bez uwzględniania celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości (art. 1 ust. 1), a nawet z jego pominięciem. Przede wszystkim jednak, wbrew argumentom skargi, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zapisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie dają prawodawcy samorządowemu możliwości stanowienia, na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w przedmiocie zwolnień przedmiotowych czy podmiotowych, ani nie przewidują możliwości zamieszczenia w uchwale przepisów intertemporalnych (międzyczasowych), dotyczących np. zasad niestosowania przepisów uchwały do zezwoleń wydanych przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że § 4 uchwały wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co trafnie dostrzegł Wojewoda. Powyższe uchybienia stanowią również naruszenie wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Przepisy art. 20 i art. 22 Konstytucji gwarantują wolność prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim na takich samych zasadach, dopuszczając jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zapisy uchwały bezterminowo faworyzujące dotychczasowych beneficjentów zezwoleń nie odpowiadają celom tych unormowań. Wbrew zarzutom i argumentom skargi zróżnicowanie podmiotów prowadzących sprzedaż towaru tego samego rodzaju, to jest napojów alkoholowych, polegające na utrwaleniu działalności dotychczasowych beneficjentów działających na mniej rygorystycznych warunkach stanowi także istotne naruszenie przepisów statuujących zasadę równości gospodarczej oraz równości podmiotów gospodarczych, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli nawet zamysłem prawodawcy samorządowego był słuszny zamiar zagwarantowania stabilności przedsiębiorcom, którzy zainwestowali swoje środki w stworzenie działalności gospodarczej w określonym miejscu, to, zdaniem Sądu, sposób jego realizacji przyjęty w § 4 uchwały nie odpowiada prawu. Co do argumentów skargi, według których analogiczny jak w § 4 uchwały zapis funkcjonował w poprzedniej uchwale Rady Miejskiej M. i nie budził zastrzeżeń organu nadzoru, oraz że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygając zażalenie przedsiębiorcy na opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie dostrzegło naruszenia prawa przez zapisy § 4 uchwały, Sąd wyjaśnia, że kwestie te nie mają znaczenia dla oceny zapisów uchwały w niniejszym postępowaniu. Sąd rozpoznaje zawisłą przed nim sprawę i nie jest umocowany w ramach tego rozpoznania oceniać akty prawne, które nie zostały do tego sądu zaskarżone. Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego niekonsekwencji organu nadzoru, który sam pośrednio wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia na możliwość zamieszczenia w uchwale zapisu podobnego do kwestionowanego § 4, który odnosiłby się do obowiązywania dotychczas wydanych zezwoleń, do czasu ich wygaśnięcia, Sąd stoi na stanowisku, że zarzut ten nie ma wpływu na wynik sprawy. Organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym dokonuje oceny uchwały i podejmuje decyzję, czy jest ona wolna od uchybień, zawiera uchybienie istotne, czy nieistotne. Wynik tej oceny determinuje sposób dalszego postępowania z uchwałą (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ). Tytułem przykładu można wskazać, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie można więc skutecznie czynić organowi nadzoru zarzutu niekonsekwencji, skoro w swej argumentacji ograniczył się jedynie do rozważań antycypujących możliwy sposób postępowania prawodawcy samorządowego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.