III SA/Gl 1080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] r. nr [...], odmawiającą skarżącej M.K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za styczeń 2021r. W podstawie prawnej Prezes ZUS powołał art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.) – dalej powoływana jako ustawa oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021r., poz. 152) – dalej powoływane jako rozporządzenie. Z akt sprawy wynika, że [...]r. strona wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za styczeń 2021r. Decyzją z [...]r. organ I instancji odmówił zwolnienia, bo stwierdził, że podany we wniosku kod PKD 56.10.A nie był dla skarżącej przeważającym rodzajem działalności na 30 listopada 2020r., gdyż zgodnie z danymi z CEIDG na 30 listopada 2020r. strona prowadziła działalność objętą kodem 47.25.Z, który nie jest objęty zwolnieniem. Od tego rozstrzygnięcia strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że nigdy nie prowadziła działalności klasyfikowanej pod kodem 47.25.Z, a jedynie 56.10.A. Zauważywszy tę pomyłkę poprawiła kod na właściwy 8 grudnia 2020r. z mocą wsteczną – od 1 stycznia 2019r. O tym, że nigdy nie prowadziła działalności w zakresie kodu 47.25.Z czyli sprzedaży detalicznej w wyspecjalizowanych sklepach, lecz 56.10.A świadczą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i rozliczenia z kas fiskalnych z trzech należących do niej lokali. W zaskarżonej decyzji organ II instancji przywołał treść § 10 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził, że w przypadku strony kod PKD wskazany we wniosku 56.10.A nie jest zgodny z treścią CEIDG, zgodnie z którym przeważająca działalność strony wg stanu na 30 listopada 2020r. objęta była kodem 47.25.Z, który nie uprawnia do zwolnienia. Z uwagi na tę rozbieżność zwolnienie nie przysługuje. Strona - występując ze skargą do sądu administracyjnego na decyzję ZUS Oddział w R. z [...] r. – nie sformułowała przeciwko niej konkretnych zarzutów. W uzasadnieniu podniosła, że podany we wniosku kod PKD 56.10.A jest przeważającym kodem działalności wnioskodawczyni na dzień 30 listopada 2020r., wobec czego kwalifikuje ją do udzielenia pomocy. Oświadczyła, że od 1 marca 1993r. przeważającym i rzeczywistym przedmiotem jej działalności jest 56.10.A, prowadzi bowiem tzw. małą gastronomię połączoną ze sprzedażą alkoholu, co potwierdza posiada przez nią koncesja na sprzedaż alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży. Działalność ta jest prowadzona w trzech lokalizacjach i tylko w jednej z nich na skutek pomyłki nie został w rejestrach CEIDG i REGON wykazany kod 56.10.Z. Nigdy natomiast nie prowadziła działalności oznaczonej kodem 47.25.Z, gdyż nigdy nie posiadała koncesji na sprzedaż detaliczną. Zdaniem strony, niezbędne jest w takiej sytuacji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia rzeczywistego charakteru jej działalności. Pismem z [...] r. przystąpił do sprawy w charakterze uczestnika Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, istotne jest jaki rodzaj działalności wnioskodawca faktycznie prowadził, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności wpisany jest do rejestru. W § 10 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wprowadził środek dowodowy o charakterze formalnym, który formułuje domniemanie prawne, mające jednak charakter wzruszalny. Natomiast przyjęcie jako jedynego sposobu weryfikacji rodzaju prowadzonej działalności treści rejestru REGON nie dochowuje zasady proporcjonalności i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Może bowiem wykluczać z pomocy podmioty, które w rzeczywistości spełniają warunki do uzyskania pomocy, co mogą wykazać w inny sposób. Natomiast organ nie dokonał ustalenia jaką w rzeczywistości działalność prowadzi skarżąca, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 Kpa. Rzecznik zarzucił także, że decyzja narusza art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że stwierdzenie w treści skargi, że dotyczy ona decyzji za luty 2021r. jest wynikiem oczywistej omyłki. Na pytanie Sądu dot. określenia w skardze, że dotyczy ona decyzji ZUS z [...] r. wyjaśniła, że nie było jej stać na fachowego pełnomocnika, wobec czego sporządziła skargę tak, jak umiała. Jej intencją jest zaś doprowadzenie do zmiany stanowiska ZUS w przedmiocie zwolnienia. Pełnomocnik uczestnika stwierdził, że o tym, iż skarga dotyczy decyzji Prezesa ZUS świadczy fakt wykorzystania przez stronę administracyjnego toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd dokonał analizy dopuszczalności skargi w kontekście terminowości jej wniesienia. Gdyby bowiem odnosiła się ona do decyzji ZUS w R. z [...] r., doręczonej stronie w dnu następnym, to skarga na tę decyzję wniesiona [...]r. (wpływ do organu) byłaby oczywiście spóźniona i podlegałaby odrzuceniu. Sąd uwzględnił jednak wyjaśnienia strony, że sporządziła skargę tak, jak umiała i nie korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika, gdyż nie była w stanie ponieść związanych z tym kosztów; tak było zresztą także w toku postępowania przed organami. Nadto wykorzystała dostępną jej administracyjną drogę instancyjną, co oznacza, że w ten sposób poddała weryfikacji właśnie decyzję I instancji. Jej rzeczywistym zamiarem było zaś doprowadzenie do zmiany stanowiska organu w zakresie zwolnienia, czyli uczynienie przedmiotem skargi decyzji II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że odrzucenie skargi nie jest zasadne i przystąpił do merytorycznego badania sprawy. Na skutek tego stwierdził, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Przypomnieć należy, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021r., poz.152), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. (...), wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w rozporządzeniu, m.in. 56.10.A, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. W ocenie Sądu sformułowanie "działalność oznaczoną wg PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Zarówno ten rejestr, jak i CEIDG ma charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestrów należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi. Rodzaj deklarowanej działalności jest także oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów. Może być kwestionowany, ponieważ stan stwierdzony takim oświadczeniem jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu. (Tak Sąd Najwyższy w wyrokach z 7 stycznia 2013r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016r., sygn. akt II UK 402/15, publ. https://legalis.pl). Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że sama treść wpisu w rejestrze CEIDG w zakresie kodów PKD nie może świadczyć o przeważającej działalności podmiotu. Należy także wziąć pod uwagę cel ustawy, który wynika wprost z jej tytułu, a jakim jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m. in. łagodzenie skutków społeczno – gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel ustawy, Sąd stanął na stanowisku, że pomoc przewidziana w § 10 ust.1 ustawy winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły 30 listopada 2020r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w ustawie jako uprawniający do zwolnienia, zaś przychód z tej działalności był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu ze stycznia 2020r. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ulga przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Stanowi on bowiem o "płatniku składek prowadzącym działalność". Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do właściwego rejestru. Wobec powyższego, jeżeli dowody wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Prowadzi to do wniosku, że organ naruszył § 10 ust. 1 rozporządzenia. Formalistyczne podejście i ograniczenie pomocy tylko do tych podmiotów, które działalność opisaną kodami objętymi uprawnieniem do zwolnienia ujawniły we właściwym rejestrze niezależnie od faktycznie wykonywanej działalności naruszałoby zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa w odniesieniu do tych przedsiębiorców, którzy prowadząc taką samą działalność uprawniającą do zwolnienia otrzymali wsparcie. Mogłoby też prowadzić do nadużyć, gdyby pomoc trafiała do podmiotów, które faktycznie prowadzą działalność innego rodzaju, niż deklarowana w rejestrze, a uprawniająca do zwolnienia. Nadto zauważyć przyjdzie, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skardze strona konsekwentnie podnosiła, że prowadzi działalność gastronomiczną jako przeważającą wskazując na fakt posiadania koncesji na sprzedaż alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i oferując inne dowody w postaci raportów z kasy fiskalnej. Do twierdzeń tych i wnioskowanych dowodów organ w żaden sposób się nie odniósł, nie podjął też postępowania dowodowego celem zgromadzenia dowodów na podnoszone okoliczności ani nie poinformował strony, jakie ewentualnie inne dowody winna przedłożyć dla wykazania swych racji, a pamiętać trzeba, że obowiązek dowodzenia obciąża wszak organ. Takie działanie prowadziło zaś do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 Kpa, obligującego organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i art. 77 § 1 Kpa, nakazującego organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, na co prawidłowo zwrócił uwagę pełnomocnik A. Sposób procedowania organu naruszył także art. 107 § 3 Kpa. Stosownie do powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ zaś nie wyjaśnił stronie, dlaczego jej twierdzenia o rodzaju posiadanych koncesji nie wypłynęły na zmianę stanowiska organu odwoławczego w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu. Przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7, 75 § 1 i 77 Kpa, mające na celu ustalenie, jakiego rodzaju działalność strony ma rzeczywiście charakter przeważający i czy istotnie jest to działalność gastronomiczna, jak wydaje się wynikać z twierdzeń strony. Następnie organ rozpozna wniosek o zwolnienie stosownie do wyniku poczynionych ustaleń. Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ naruszył § 10 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS i poprzedzającą ją decyzję ZUS, jako że wydanie rozstrzygnięcia będzie wymagało przeprowadzenia postepowania dowodowego w znacznej części.