III SA/Gl 1095/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 października 2023 r. nr SKO.K/41.3/2020/2023/21203/EŚ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w przewidzianym terminie oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją, nr SKO.K/41.3/2020/2023/21203/EŚ, z 20 października 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) i art. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania G. K. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji) z 7 września 2023 r., nr [...], orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie nieprzekraczającym 60 dni, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta R. ww. decyzją z 7 września 2023 r. orzekł o nałożeniu na podstawie art.104 k.p.a. i art. 140mb pkt 2, art. 140n ust. 1 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm., dalej: p.r.d.) na stronę kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku powiadomienia o zbyciu pojazdu marki [...], nr rej. [...], VIN [...], w terminie 60 dni od daty zbycia. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a., art. 140 mb pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 7 p.r.d., przez nałożenie odrębnie kary pieniężnej na stronę i drugiego współwłaściciela tego pojazdu w sytuacji, gdy w sprawie powinno zostać wszczęte jedno postępowanie, którego stronami powinni być współwłaściciele pojazdu, którzy ponoszą solidarną odpowiedzialność za niewypełnienie obowiązku. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony od ww. decyzji ustalił, że 15 lipca 2022r., strona jako współwłaściciel dokonała zbycia ww. pojazdu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], nr VIN [...] i była zobowiązana do zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu w terminie 60 dni tj. do dnia 13 września 2022 r. Z akt sprawy wynika, że obowiązku tego dopełniono po wskazanym terminie tj. w dniu 14 września 2022 r. Dalej organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka nałożenia na stronę kary pieniężnej z tytułu niewypełnienia obowiązku wskazanego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. tj. obowiązku polegającego na zawiadomieniu starosty o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie. Zgodnie z powołanym przepisem karze pieniężnej podlega ten, kto (...) będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu w ustawowym terminie. Dokonując wykładni przepisu art. 140mb pkt 2 p.r.d., który przewiduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł w przypadku niezawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, organ stwierdził, że ustawodawca przyjął podmiotowe, a nie przedmiotowe, powiązanie kary z niewykonaniem obowiązku zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu. Oznacza to, że każdy z właścicieli ponosi odpowiedzialność zindywidualizowaną, w tym w zakresie wymierzanej kary pieniężnej, a co za tym idzie kara nakładana jest odrębnie na każdego ze współwłaścicieli, który nie wywiązał się z tego obowiązku i w odrębnym postępowaniu. Kara nie może być na podstawie ww. przepisu nakładana na współwłaścicieli w sposób solidarny ponieważ brak ku temu podstawy prawnej. Odpowiedzialna solidarność występuje jedynie wówczas, gdy przewiduje ją przepis prawa. Odnośnie kar wymierzanych na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. aktualnie obowiązujące przepisy prawne regulacji takich nie przewidują. Organy administracji związane są przepisami prawa i nie mogą wydawać decyzji w oparciu o wyroki sądów zapadłe w innych sprawach. Ponadto organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia kary określone w art. 189f k.p.a. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189 § 1 pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189 § 1 pkt 2). W myśl postanowień art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W rozpatrywanej sprawie organ rozważył przede wszystkim wystąpienie przesłanek określonych przepisem art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ po pierwsze strona nie poniosła za to samo zachowanie odpowiedzialności administracyjno-karnej, jak i karnej (art. 189f §1 pkt 2 k.p.a.), po drugie konstrukcja prawna określona w art. art. 189f § 2 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Przy ocenie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do kar za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ustawowym terminie, również należy mieć na względzie, że dla zastosowania odstąpienia od nałożenia kary także koniecznym jest wystąpienie dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Organ wskazał, że obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. ma charakter bezwzględny. Wykonanie przez właściciela pojazdu obowiązku zawiadomienia o jego zbyciu lub nabyciu ma na celu zabezpieczenie przed sytuacjami, w których mimo przeniesienia własności samochodu, pojazd ten nadał jest zarejestrowany na zbywcę i to on figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i innych dokumentach urzędowych jako właściciel tego pojazdu. Spóźnienie przy zawiadomieniu o zbyciu / nabyciu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. powoduje zagrożenie wystąpienia negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych. Ze zgromadzonych w ewidencji danych korzysta bowiem wiele podmiotów, w tym ochrony prawnej, więc uzyskanie przez te organy nieprawidłowych lub nieaktualnych danych z ewidencji nie może być uznane za znikome naruszenie przepisów prawa, ponieważ naruszenie terminów zgłoszenia zbycia i nabycia pojazdu niesie za sobą niebezpieczeństwo mające negatywny wpływ na działanie organów państwa. Celem regulacji prawnych przewidujących kary za nieterminowe zgłaszanie nabycia / zbycia pojazdu jest poprawa przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia w określonym terminie zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, co w konsekwencji wpłynie na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Organ odwoławczy uznał podniesione zarzuty za nieuzasadnione oraz stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa zarówno co do zasady nałożenia kary jak i jej wysokości w najniższym wymiarze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona zaskarżanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 10 k.p.a., przez jego niezastosowanie przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na załatwienie sprawy i pozbawiło stronę możliwości wypowiedzenia się co do przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. 2. art. art. 140mb pkt 1 w zw. z art. 71 ust, 7 p.r.d. przez nałożenie odrębnie kary pieniężnej na stronę i drugiego współwłaściciela pojazdu w sytuacji, gdy w sprawie powinno zostać wszczęte jedno postępowanie a jego stronami powinni być współwłaściciele pojazdu, którzy ponoszą solidarną odpowiedzialność za niewypełnienie obowiązku. 3. art. 189f § 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie. Zarzucając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołała szereg wyroków sądów administracyjnych w podobnych sprawach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację wskazując m.in., że intencją ustawodawcy było powiązanie podmiotowe kar pieniężnych nakładanych z ww. tytułu zbycia pojazdu, a ponoszenie odpowiedzialności solidarnej występuje jedynie wówczas, gdy przewidują ją przepisy prawa. Nadto Kolegium stwierdziło, iż wymierzona w orzeczeniu organu I instancji kara w wysokości 200 zł jest współmierna do okoliczności sprawy i zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ponieważ instytucja administracyjnej kary pieniężnej - jako deliktu - nie ma bowiem jedynie funkcji represyjnej, a powinna jednocześnie spełniać rotę wychowawczej i prewencyjną. W ocenie organu odwoławczego, wymierzenie skarżącej kary w wysokości 200 zł spełnia powyższe funkcje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Zdaniem organów z przepisu art. 78 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 140mb pkt 2 p.r.d. wynika, że w przypadku kiedy zbywany pojazd objęty jest współwłasnością, to obowiązek zawiadomienia o zbyciu ciąży na obojgu współwłaścicielach, a tym samym każdy z nich podlega odpowiedzialności administracyjnej i karze pieniężnej z tytułu naruszenia ww. obowiązku. Przepisy prawa nie przewidują bowiem w takiej sytuacji solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli pojazdu. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że 15 lipca 2022 r. doszło do sprzedaży pojazdu [...] nr rej. [...] stanowiącego współwłasność skarżącej. Do zgłoszenia zbycia pojazdu doszło 14 września 2022r., tj. z przekroczeniem, o jeden dzień, 60 – dniowego terminu, wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 31ia ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. 2020 r, poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa covid). Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 60 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W rozpatrywanej sprawie strona dopełniła tego obowiązku z jednodniowym opóźnieniem. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Termin ten, ze względu na występujący w Polsce stan epidemiczny, mocą art. 31ia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.) został wydłużony do 60 dni. W świetle art. 31ia pkt 2 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w punkcie 1. Ponieważ stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027), stąd nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie art. 15zzzzzn2, który poprzednio dawał możliwość przywrócenia terminów tego rodzaju. Jednocześnie art. 140mb pkt 2 p.r.d. stanowi, że kto, będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W przypadku obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, obowiązek ten w istocie ciąży na byłym właścicielu. Z treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. wynikał zatem obowiązek zgłoszenia o zbyciu pojazdu. Skarżąca nie neguje faktu nabycia i zbycia ww. pojazdu. Jednocześnie powinna mieć pełną świadomość obowiązków spoczywających na zbywcy i nabywcy pojazdu, jak i o konsekwencjach niedopełnienia w przewidzianym terminie ustawowego obowiązku zawiadomienia starosty. Przy skonkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny, a ustawodawca posługuje się tu konstrukcją uznania administracyjnego. Jest też oczywiste, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną (wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., II GSK 2528/21). Zdaniem Sądu organ przeanalizował w wystarczającym stopniu przesłanki nałożenia i wysokości kary, podając z jakiego powodu kara, a tym bardziej poprzestanie na pouczeniu, nie byłyby wystarczające. Kara ta została nałożona w wysokości dolnej granicy, Strona miała wystarczająco dużo czasu na dokonanie takiego zawiadomienia. Pierwotny termin ustawowy został wręcz wydłużony do 60 dni, w sytuacji, kiedy poprzednio obowiązywał termin 30 dni. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie takiej normy prawnej, której realizacja doprowadzi do stanu, że dane dotyczące własności pojazdu ujęte w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców będą aktualne i rzetelne. Stąd zachowania, które utrudniają bądź uniemożliwiają realizację tych założeń, podlegają co do zasady administracyjnej karze pieniężnej. Skarżąca pozostawała w zwłoce w wykonaniu obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu przez 1 dzień i nie osiągnęła żadnych korzyści finansowych z tytułu naruszenia ustawy. Tymczasem zawiadomienie o zbyciu pojazdu zostało złożone w organie, choć po terminie. W związku z czym organ ustalił wysokości kary w najniższej z możliwych wysokości tj. 200 zł. Było to pierwsze naruszenie prawa popełnione przez stronę o takim charakterze i strona nie odniosła korzyści finansowych z tytułu naruszenia ustawy zaś okres uchybienia był niewielki. Organy przeanalizowały również możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniosły się do niezastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc wykazane i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje podstawa odstąpienia od nałożenia kary. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną, nie może więc wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Organy administracyjne dokonały analizy możliwości zastosowania instytucji prawnej odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazały jednak, że na przeszkodzie stanęła tu waga naruszenia. Jest ono na tyle istotne, że uniemożliwia zastosowanie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, co nie miało miejsca. Samo pouczenie nie byłoby więc możliwe i wystarczające z przyczyn wyżej podanych. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot zobowiązany jest ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 k.p.a., art. 140 mb pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 7 p.r.d., 189f § 1 pkt 1, k.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.