III SA/Gl 1098/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z [...] r., znak: [...], ustalającą skarżącemu J. S. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji, w okresie od 2012 r. do 2016 r. [...] ton kopaliny - piasku, z terenu działek o nr. ewidencyjnych [...] i [...] , położonych w miejscowości Z., województwo [...], w wysokości: [...] zł. W podstawie prawnej powołał art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. 2017, poz. 2126), a w uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny sprawy. W tych ramach wskazał, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w W. decyzją z [...] r., znak: [...] , ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w kwocie [...] zł za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, albowiem na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie postępowania stwierdził, że w okresie od 2012 r. do 2016 r. skarżący wydobył [...] ton kopaliny - piasku, z terenu działek o nr. ewidencyjnych [...] i [...] , położonych w miejscowości Z., województwo [...]. Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia, Prezes WUG zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W jego uzasadnieniu stwierdził, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...], na których znajduje się złoże piasku. Prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wydobywania piasku ze złoża "Z." położonego w niedalekiej odległości od przedmiotowych działek na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r. Od złoża znajdującego się na działkach nr [...] i [...] odłączono kopalinę, na co wskazuje istnienie na nich wyrobiska o pow. ok. 0,32 ha i głębokości od 8 do 13m oraz nachyleniu skarp do 70-80o . Pomiary wyrobiska przeprowadzono [...] r., a oględziny działek miały miejsce [...] r. W czasie oględzin stwierdzono świeże ślady wydobycia oraz obecność ładowarki [...] o pojemności łyżki ok. 3,6 m3 oraz kraty wstępnego przesiewu, zamontowanej na stalowej konstrukcji. Dokumentację ustalającą ilość wydobytej kopaliny organ I instancji sporządził [...] r., a następnie ponownie przeliczył [...] r. w związku z otrzymaniem wyników pomiarów służących do aktualizacji mapy zasadniczej. Organ uznał skarżącego za prowadzącego wydobycie piasku bez koncesji, albowiem działki na których wydobycie było prowadzone stanowią jego własność podobnie jak sprzęt, którym dokonywano wydobycia kopaliny, co potwierdził skarżący podczas kontroli ZG "Z." [...]r. Fakt wydobywania kopaliny potwierdził sam skarżący w wyjaśnieniach złożonych do protokołu z [...] r. (poz. 3 akt administracyjnych), gdzie stwierdził, że prace wydobywcze na przedmiotowym terenie prowadzi od 2012r. i nie jest w stanie określić, jaką ilość kopaliny – piasku wydobył od tego czasu. Część kopaliny wykorzystana została na prace budowlane, takie jak wykonanie utwardzenia terenu pod parking, czy utwardzenie drogi dojazdowej na terenie jego działki położonej w Z., a część wykorzystał na inne potrzeby, w tym cele społeczne. Skarżący prowadził już wcześniej wydobycie piasku z naruszeniem warunków koncesji udzielonej na eksploatację złoża "Z." oraz bez tej koncesji, za co decyzjami starosty [...] z [...] r. została mu ustalona opłata dodatkowa za ilość kopaliny wydobytej z naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "Z." oraz opłata podwyższona za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji w granicach działki [...] (pkt 9 protokołu z [...] r., poz. 3 akt). W toku postępowania organ przesłuchał w charakterze świadka ojca skarżącego, który oświadczył, że to on wydobywał piasek, a skarżący o tym nie wiedział, jednak zeznanie to uznał za niewiarygodne. Z jednej strony świadek stwierdził bowiem, że w 2017r. skarżący powiedział mu, że "ma być jakaś kara za to kopanie i żeby tam nie kopał", z drugiej oświadczył, że "po tym jak kopałem do końca 2012r. to już nie było co kopać (...). Poza tym przyjechał J. i mnie przegonił", co wskazuje, że skarżący miał świadomość prowadzenia wydobycia już w 2012r., a nie dopiero w 2017r., a w ocenie organu wydobycie to zlecił. Za dokonującego wydobycia skarżący został uznany z tego powodu, że jest on właścicielem działek, na których było prowadzone, podobnie jak sprzętu do tego używanego, w tym koparko-ładowarki [...]. Nadto prowadząc działalność górniczą na terenie położonego w pobliżu złoża "Z." miał świadomość jaki jest stan działek [...] i [...] . Potwierdził on także fakt wydobywania z nich piasku na własne potrzeby i cele społeczne. Prezes WUG uznał za niewiarygodne oświadczenie ojca skarżącego, że to on wydobywał kopalinę również ze względów organizacyjno-technicznych, tj. że był on w stanie jednoosobowo wydobyć [...] ton pisku w okresie od [...] 2012r., kiedy to została zaktualizowana mapa zasadnicza co celów projektowych, a końcem 2012r. Organ wziął także pod uwagę niekorzystne warunki atmosferyczne i niewielkie zapotrzebowanie na piasek w tym okresie roku. Odwołał się także do decyzji Starosty [...] z [...]r., z której wynika, że [...]r. skarżący złożył oświadczenie o wydobyciu bez wymaganej koncesji z działki [...] będącej jego własnością [...] ton kruszywa, co wskazuje, że to skarżący, a nie jego ojciec prowadził wydobycie na tej działce i to jemu, a nie jego ojcu decyzją Starosty [...] z [...] r. została ustalona opłata podwyższona za wydobycie [...] ton piasku. Następnie organ przytoczył przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w tym jej art. 140 ust. 1, z którego wynika, że działalność wykonywana bez koncesji podlega opłacie podwyższonej. Ustalenia objętości wydobytej kopaliny przy użyciu specjalistycznego sprzętu dokonała osoba posiadająca uprawnienia w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych oraz w zakresie rozgraniczeń i podziałów nieruchomości, a także sporządzania dokumentacji do celów prawnych. Wyliczenie objętości i ilości wydobytej kopaliny zostało zwarte w "Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji" (poz. 8 akt administracyjnych). Organ powołał także obwieszczenie Ministra Środowiska w zakresie stawek opłat na rok 2016 z zakresu Prawa geologicznego i górniczego i w oparciu o te stawki dokonał wyliczenia wysokości należnej opłaty podwyższonej ustalając ją na [...] zł. Na to rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do WSA w Gliwicach, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 8 kpa poprzez dokonanie pomiarów geodezyjnych, a następnie sporządzenie operatu oraz prowadzenie czynności dowodowych pomimo braku wszczęcia postępowania, a więc bez formalnej podstawy prawnej; - art. 8 kpa, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 kpa wobec prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, w szczególności wobec odmowy uznania za zeznania polegające na prawdzie zeznań ojca skarżącego co do wiedzy skarżącego o prowadzeniu wydobycia przez ojca, co skutkowało obciążeniem strony opłatą podwyższoną mimo, że to nie strona dokonywała wydobycia; - art. 7 kpa, 8 kpa, 77 kpa oraz 80 kpa poprzez wykonanie pomiarów i czynności związanych z ustaleniem obliczenia ilości wydobytej kopaliny przez pracowników OUG w W., którzy nie posiadali stosownych kwalifikacji; - art. 7 kpa, 8 kpa, 77 kpa oraz 80 kpa poprzez niezałączenie do materiałów postępowania świadectw narzędzi wykorzystywanych przez pracowników OUG przy dokonywaniu pomiarów, niewskazanie ich parametrów dokładnościowych i poprawności ich pracy; - art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku w uzasadnieniu wyjaśniania zasadności przesłanek prawnych i faktycznych, którymi Prezes Wyższego Urzędu Górniczego kierował się przy załatwieniu sprawy, a za takowe nie może uchodzić lakoniczne i pobieżne przytoczenie uzasadnienia decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W.; - art. 138 § 1 kpa wobec utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W., gdy decyzja ta dotknięta była szeregiem uchybień wymagających jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej powoływana jako P.p.s.a. Natomiast badanie zaskarżonej decyzji we wskazanych ramach prowadzi do wniosku, że niezasadne są zarzuty strony skarżącej wyrażone w skardze. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy organy nadzoru górniczego zasadnie obciążyły skarżącego opłatą podwyższona za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017r., poz. 2126 j.t.), działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, przy czym opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (ust. 3 pkt 3). Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 P.g.g. w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku - właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Z powyższego wynika, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości. Przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, organowi nadzoru górniczego. Skarżący nie kwestionuje ustalenia organów, że w okresie, który objęła decyzja o ustaleniu opłaty podwyższonej nie posiadał koncesji na wydobywanie kopaliny na przedmiotowych działkach. Co do ustalenia kwoty opłaty podwyższonej zaznaczyć należy, że w decyzji organu II instancji znajduje się szczegółowe jej wyliczenie, dokonane przy uwzględnieniu objętości wydobytego kruszywa i jego gęstości przyjętej na podstawie Polskiej Normy PN-81/B-03020. Odnośnie jakości urządzeń pomiarowych użytych do ustalenia objętości kopaliny organ wyjaśnił, że pomiaru wyrobiska dokonano przy użyciu sprzętu pomiarowego: odbiornika nawigacji satelitarnej [...] ([...]) oraz kontrolera [...] ([...]). Element "Dokumentacji..." stanowi "Raport z pomiaru GPS". Pomiaru dokonano przy użyciu precyzyjnych urządzeń wyprodukowanych przez firmę "A". Odbiornik nawigacji satelitarnej [...] jest zgodny z zasadniczymi wymogami oraz pozostałymi stosowanymi postanowieniami Dyrektywy 1999/5/EC, a kontroler [...], spełnia zasadnicze wymogi Dyrektywy R&TTE, 1999/5/EC, załącznik IV, zawierający zmiany zgodnie z Dyrektywą CE 93/68/EEC. Prawidłowość działania tych urządzeń jest gwarantowana przez producenta w deklaracjach zgodności. Pozwalają one na określenie współrzędnych oznaczanych punktów z dokładnością 0,01-0,03m (Raport). Na ich podstawie zdefiniowano numeryczne modele terenu przed i po wykonaniu wykopu z wykorzystaniem powszechnie stosowanego w geodezji programu komputerowego [...] oraz [...] wersja [...] firmy "B". Programy te uniemożliwiają ingerencję użytkownika w jego strukturę i tym samym wpływ na uzyskany wynik. Pozwalają, wykorzystując dane pozyskane podczas wykonanego pomiaru, na uzyskanie numerycznego modelu wybranej przestrzeni i tym samym obliczenie ilości wydobytej kopaliny. W zakresie kwalifikacji osoby dokonującej pomiarów wskazać należy, że ustalenia objętości wydobytej kopaliny przy użyciu ww. specjalistycznego sprzętu dokonała osoba posiadająca uprawnienia w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych oraz w zakresie rozgraniczeń i podziałów nieruchomości, a także sporządzania dokumentacji do celów prawnych, czyli posiadająca stosowne kwalifikacje. Natomiast obliczenia ilości kopaliny dokonała osoba posiadająca uprawienia do sporządzania projektów (programów) badań i dokumentacji geologicznej m.in. w zakresie poszukiwania i rozpoznawania piasków kwarcowych oraz naturalnych kruszyw budowlanych i drogowych. Zdaniem Sądu tak dokonane ustalenia należy uznać za prawidłowe biorąc pod uwagę zgodność użytych urządzeń pomiarowych z właściwymi Dyrektywami oraz kwalifikacje osób: sporządzającej "Dokumentację.." i dokonującej obmiaru przy użyciu tych specjalistycznych urządzeń pomiarowych, a także wyliczającej ilość wydobytej kopaliny. Dlatego nieuzasadnionymi okazały się zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. przez brak kwalifikacji osób dokonujących czynności pomiarowych i związanych z obliczeniem ilości kopaliny oraz niezałączenie świadectw prawidłowości działania i dokładności urządzeń pomiarowych wykorzystanych przy ustaleniu objętości wydobytej kopaliny. Organ wyjaśnił też dlaczego nie uznał za wiarygodne zeznań ojca skarżącego co do tego, że to on prowadził wydobycie i Sąd ocenę tę podziela. Wydobycie prowadzone było na działkach skarżącego i przy użyciu sprzętu stanowiącego jego własność. Skala wydobycia wskazuje, że jest mało prawdopodobne, aby mogło być prowadzone przez jedną tylko osobę. Również zeznania ojca co do czasu jego prowadzenia zawierają sprzeczności, o czym była mowa w części historycznej nin. uzasadnienia, a co zostało szerzej opisane w decyzji organu II instancji na jej str. 4 i 5. Wreszcie skarżący sam potwierdził fakt prowadzenia wydobycia w pewnym zakresie. Wszystkie te okoliczności analizowane łącznie wskazują, że uznając zeznania ojca skarżącego za niewiarygodne organ nie naruszył prawa. Odnosząc się zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości dokonanych [...] r. pomimo braku wszczęcia postępowania w sprawie, Sąd zauważa, że czynności podjęte przed dniem wszczęcia postępowania miały na celu zbadanie, czy rzeczywiście istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej oraz ustalenie stron tego postępowania, co jest warunkiem koniecznym jego wszczęcia. Nadto reguły postępowania administracyjnego mogą i muszą znaleźć zastosowanie dopiero od daty wszczęcia postępowania. Wówczas dopiero jakiś podmiot uzyskuje status strony, której przysługują określone prawa, wówczas też powstają obowiązki organu mające na celu realizację i zabezpieczenie praw strony. Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że wizja została przeprowadzona [...] r., zaś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej zostało wszczęte z dniem doręczenia stosownego zawiadomienia stronie, tj. [...] r. Oznacza to, że w dacie przeprowadzenia wizji jeszcze się nie toczyło, a więc nie było strony, której należałoby doręczyć zawiadomienie o planowanym przeprowadzeniu dowodu. Nadto zauważyć należy, że wizja przeprowadzana przez pracowników organów nadzoru górniczego jest innym dowodem, niż dowód z oględzin, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog środków dowodowych przewidziany w przepisach K.p.a. jest otwarty, co oznacza, że nie są one dowodami ani jedynymi, ani bardziej wiążącymi od innych. Natomiast prawo przeprowadzenia wizji w terenie, na którym prowadzona jest działalność górnicza wynika z przepisów szczególnych, tj. art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b P.g.g., zatem przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 79 K.p.a. W myśl powołanego przepisu P.g.g, przy wykonywaniu nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów administracji geologicznej oraz pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin. Ratio legis cytowanego wyżej przepisu P.g.g. jest przyznanie organom nadzoru górniczego szerokich uprawnień mających na celu zapewnienie bezpiecznego sposobu prowadzenia działalności górniczej i zapobieżenie wydobywaniu kopalin w sposób niekontrolowany, prowadzony poza wszelką reglamentacją organów nadzoru górniczego. Poza niewątpliwymi startami dla budżetu w związku z nieuiszczaniem opłat związanych z eksploatacją stan taki może powodować powstanie niebezpieczeństwa dla osób prowadzących wydobycie i osób trzecich, stąd zasadne jest przeprowadzanie takich czynności natychmiast po powzięciu wiedzy o celowości ich podjęcia. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że skoro organ ma prawo wstępu na teren, gdzie prowadzone jest wydobycie kopaliny, to ma również obowiązek utrwalenia dokonanych ustaleń, a sporządzony w tym trybie protokół – jako mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i niesprzeczny z prawem – może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Wskazuje to na niezasadność zarzutu skargi odnoszącego się do art. 8 K.p.a. Zupełnie niezrozumiałym i nieuzasadnionym w kontekście badanej decyzji jest zarzut odnoszący się do art. 107 § 3 K.p.a., co miało nastąpić przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zasadności przesłanek prawnych i faktycznych, jakimi kierował się Prezes WUG przy załatwieniu sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 K.p.a., organ przytoczył w niej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy prawa i odniósł je do ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie przeprowadzonych dowodów, które również przedstawił i omówił. Nie można także postawić organowi zarzutu niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż dowody takie zostały zebrane, w tym z oświadczenia samej strony złożonego do protokołu sporządzonego [...] r., i – zdaniem Sądu - brak jest konieczności poszukiwania dalszych dowodów na okoliczności już wyjaśnione. Bezwzględne stosowanie zasady wyrażonej w art. 77 § 1 Kpa, obligującej organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego prowadziłaby do faktycznej niemożności ukończenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego z obawy przed pominięciem jakiegoś dowodu, niezależnie od jego wartości dowodowej oraz w związku z wzajemnymi oczekiwaniami stron, co do konieczności przeprowadzenia dowodu przez ewentualnego przeciwnika w sprawie. Prowadzenie postępowania dowodowego nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarczy do podjęcia rozstrzygnięcia ocenić należy jako niecelowe i sprzeczne zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz względami ekonomiki procesowej. Nie należy tego stwierdzenia rozumieć w ten sposób, ze wystarczające jest przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu. Natomiast w sytuacji, gdy dowody już zebrane wzajemnie się uzupełniają lub potwierdzają i brak jest okoliczności niewyjaśnionych i możliwych do ustalenia a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ nie ma obowiązku dalszego prowadzenia postepowania dowodnego, bo w przeciwnym razie ukończenie żadnego postępowania administracyjnego nie byłoby możliwe. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, w pozostałym zakresie również nie dostrzegł wad zaskarżonego rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 138 § 1 K.p.a., wobec czego i ten zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.