III SA/Gl 1098/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. o numerze [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. z [...] r., znak [...], nakładającą na "A" z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie [...] zł za niewykonanie obowiązków przewoźnika, polegających na zapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu realizującego przewóz towaru objętego zgłoszeniem SENT [...]. Jak wynika z uzasadniania zaskarżonej decyzji, wymierzenie kary przewoźnikowi nastąpiło wobec następujących ustaleń. 3 maja 2020 r. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. przeprowadzili w K. kontrolę przewozu drogowego towarów wykonywanego zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...] (samochód ciężarowy) i [...] (naczepa), będącymi w dyspozycji "A". Kontrola obejmowała przestrzeganie obowiązków wynikających z obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2332, ze zm. określanej dalej jako "ustawa SENT" ). Szczegółowe ustalenia dotyczące przeprowadzonej kontroli zawarto w protokole kontroli, a wynika z niego, że: ...stwierdzono przerwy w przekazywaniu aktualnych danych geolokalizacyjnych na terenie od granicy w B. do Oddziału Celnego w G. W trakcie kontroli danych geolokalizacyjnych geolokalizator działał prawidłowo. Ustalenie to stanowiło podstawę do wszczęcia wobec "A" postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy SENT, które Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. zakończył wskazaną wyżej decyzją, wymierzającą przewoźnikowi karę pieniężną w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną tego orzeczenia wskazany został przepis art. 22a ust. 2 w zw. z art. 10a ustawy SENT. Odpowiadając na zarzuty przewoźnika zgłoszone w odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że ustalenia faktyczne co do przyczyny nałożenia na przewoźnika kary - przerwy w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych, nie budzą wątpliwości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że 2 maja 2020 r. w trakcie przewozu towaru podlegającego monitorowaniu (rozpoczętego na terenie kraju 2 maja o godz. 07:41) przy użyciu systemu SENT w godz. od 10:34 do 11:37 oraz od 12:37 do 13:56 wystąpiły przerwy w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych. Z kolei przepis art. 22 ust. 2a i 2b ustawy SENT przewiduje, że w przypadku gdy przewoźnik nie wywiąże się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, nakłada się na niego karę pieniężną w wysokości [...] zł. Odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. I0a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru. Przepisy te, zdaniem organu, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Sankcje pieniężne są przewidziane za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów i są one niezależne od winy tych podmiotów Oznacza to, że odpowiedzialność przewoźnika nie jest wyłączona nawet za uchybienia, które zostały popełnione wskutek nieświadomego działania lub błędu. Przepisy ustawy SENT nie uzależniają bowiem wymiaru kary od tego, czy niedopełnienie obowiązków wynikało z celowego działania, zaniechania czy niedbalstwa. Organ nie ma możliwości miarkowania jej wysokości, lecz jest związany stawkami ustalonymi przez ustawodawcę. Dla poparcia swych twierdzeń organ przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Organ wskazał jednocześnie, że na jego wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. poinformował, że w okresie od 30 kwietnia do 3 maja 2020 r. nie odnotowano wadliwości w działaniu SENT, które mogłyby wpłynąć na przyjmowanie danych od operatorów ZSL (Zewnętrzny System Lokalizacji). W omawianym czasie nie nastąpiło ani odrzucenie przez system komunikatów przekazywanych przez lokalizator numer [...], ani ich przekaz z opóźnieniem. Dane przekazywane były do systemu z dwiema opisanymi wyżej przerwami. W świetle tych ustaleń należy wykluczyć niedostępność rejestru z przyczyn zależnych od operatora oraz obiektywnych od niego niezależnych. Wobec powyższego nie sposób jest stwierdzić, by zaszły okoliczności o jakich mowa w art. 22 ust. 2b ustawy SENT, warunkujące odstąpienie od nałożenia kary. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano art. 22 ust. 2a ustawy SENT stanowiący, że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 wymierza się karę w wysokości [...] zł. Rozpatrując kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, co dotyczy przypadków uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym organ stwierdził, że użyte w tym przepisie sformułowanie "może" wskazuje, że instytucja odstąpienia oparta jest na uznaniu administracyjnym. Organ dysponuje zatem pewnym marginesem swobody w odniesieniu do wykładni wyrażeń użytych w przepisie. Oznacza to również, że decyzje pozytywne wydawane są w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych i udowodnionych przypadkach, wskazując bezsprzecznie na istnienie interesu wnioskodawcy, przy czym obowiązek wykazania swego ważnego interesu w uzyskaniu wnioskowanej ulgi spoczywa na podatniku. Równocześnie organ winien mieć na uwadze interes publiczny, co oznacza dbanie o to, aby podmioty przestrzegały stosowania przepisów prawa, a w przypadku ich naruszenia podejmowały działania mające charakter sankcyjny i korygujący niewłaściwą postawę podmiotu. Zdaniem organu nie zaistniały w tej sprawie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na przewoźnika. Nie zachodził ani ważny interes przewoźnika, ani interes publiczny. W skardze na tę decyzję "A" (określany od tej chwili również jako "skarżący") zawarł następujące zarzuty. 1) Naruszenie prawa procesowego - art. 122, art. 187 § 1, art. 191, a także art. 120 i 121 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 10c ust. 1 ustawy SENT przez niedokonanie ustaleń, czy po upływie godziny doszło do niesprawności geolokalizatora, a w razie zaistnienia takiej sytuacji, czy w czasie 3 minut po upływie godziny od ustania rejestrowania sygnału zaistniałego pomiędzy godz. 10.34. - 11.37 oraz 19 minut po ustaniu nadawania sygnału między godziną 12.37 — 13.56, kierowca mógł bezpiecznie zaparkować pojazd zgodnie z warunkami określonymi w art. 10c ustawy SENT, przy czym okoliczność tę można było wyjaśnić np. w drodze przesłuchania kierowcy lub podjęcia innych czynności, czego zaniechano, a także przez pominięcie w toku postępowania znaczenia informacji od dostawców sygnału na okoliczność potencjalnego braku odpowiedzialności strony, tj. pominięcie w ocenie materiału dowodowego oświadczenia dostawcy usługi GPS w urządzeniu ZSL skarżącego [...] ([...]) oraz przez pominięcie charakteru pracy zintegrowanego urządzenia ZSL, które w odróżnieniu od telefonu pracuje niezależnie od aktywności kierowcy i ten nie ma wpływu jego pracę. 2) Naruszenie art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, co było wynikiem pominięcia normy art. 10c ust. 1 tej ustawy przez przyjęcie, że wszystkie okresy braku sygnału podlegają sankcji, podczas gdy z art. 10 c ust. 1 wynika, że sankcję można rozważać wyłącznie w razie niedochowania przez kierowcę dyspozycji tego przepisu, tj. niezatrzymania się w bezpiecznym miejscu po upływie godziny od chwili niesprawności lokalizatora; okoliczności tych nie ustalono, ustaleń nie poddano żadnej ocenie, a z dowodu w postaci zeznań kierowcy w tym kierunku zrezygnowano; w zakresie znaczenia dla wykładni przepisów art. 10c ustawy SENT, w uzasadnieniu decyzji brak jest jasnego merytorycznego stanowiska, co oznacza, że w skardze nie można dokonać jego oceny, skoro pozostaje ono nieznane, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. 3) Naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez wadliwe uznanie, iż norma ta nie upoważnia organu do oceny wagi i znaczenia stwierdzonego naruszenia z punktu widzenia interesu publicznego w procesie rozważania odstąpienia od nałożenia kary. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasadzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 122, art. 187 § 1, art. 191, a także art. 120 i 121 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej przez braki w ustaleniach faktycznych oparty jest na twierdzeniu, w myśl którego zastosowanie kary z art. 22 ust. 2a ustawy SENT jest możliwe tylko z uwzględnieniem normy art. 10c ust. 1 tej ustawy, a zatem tylko wtedy, gdy kierowca nie zastosował się do wymogów wynikających z tego przepisu (W przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a, jest obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub w najbliższej zatoce postojowej.). Wobec tego punktem wyjściowym do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania musi być wykładnia przepisów art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10c ust. 1 ustawy SENT. Sąd nie podzielił w tym zakresie poglądu skarżącego o możliwości zastosowania kary pieniężnej tylko wtedy, gdy ustalone zostanie, że kierowca nie zastosował się do nakazów wynikających z art. 10c ust. 1 tej ustawy. Podstawą prawną orzeczenia kary pieniężnej jest przepis art. 22 ust. 2a ustawy w brzmieniu W przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Obowiązek, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT został sformułowany następująco Przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Wykładnia językowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że karę pieniężną wymierza się przewoźnikowi za niedopełnienie obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru aktualnych danych geolokalizacyjnych. Przepis art. 22 ust. 2a nie odsyła do naruszenia obowiązku z art. 10c ust. 1, co miałoby miejsce wówczas, gdyby kierowca, w przypadku stwierdzenia niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, nie zatrzymał samochodu w określonym czasie i we wskazanym miejscu. Również wykładnia celowościowa prowadzi do takiego wniosku. Celem wprowadzenia w życie ustawy SENT i zawartych w niej rozwiązań było zapobieżenie nadużyciom podatkowym związanym z obrotem określonymi towarami wymienionymi w art. 3 tej ustawy. Cel ten ma być osiągnięty przez monitorowanie drogowego przewozu tych towarów (art. 1 ust. 1 ustawy), przy czym monitorowanie to dotyczy całej trasy przewozu, czemu odpowiada obowiązek przewoźnika zapewnienia przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu towarów (art. 10a ust. 1 ustawy). Wykładnia przedstawiona przez skarżącego, zgodnie z którą nie narusza zasad ustawy przerwa w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych trwająca do godziny prowadzi w istocie do przekreślenia celów tej ustawy. Wobec takiej wykładni przepisów ustawy SENT, okoliczności wskazane w skardze, a dotyczące możliwości zatrzymania samochodu przez kierowcę w określonym czasie i w odpowiednim miejscu nie należą do istotnych dla wyniku sprawy, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie tych faktów nie został uwzględniony. Jasnym jest również, bo to zostało tu wyjaśnione, że Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10c ust. 1 ustawy SENT przez ich błędną wykładnię. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepozwalający na skontrolowanie stanowiska organu co do konieczności wykładni przepisu art. 22 ust. 2a w związku z przepisem art. 10c ust. 1 ustawy SENT. Organ wyjaśnił podstawę prawną decyzji w sposób wyczerpujący i wystarczający dla sądowej kontroli jej legalności. Przedstawił przepisy, które zastosował, na podstawie których wydał swe rozstrzygnięcie. Nie było konieczności odniesienia się do przepisów, których nie stosował. Zdaniem Sądu nie miało miejsca w sprawie naruszenie art. 22 ust. 2b przez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem Odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru. Niedostępność rejestru, jako przesłanka odstąpienia od nałożenia kary, musi być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Ciężar dowodzenia tej okoliczności spoczywa tak na organie, który obowiązany jest ustalić wszystkie okoliczności istotne dla wyniku sprawy, jak i przewoźniku, który z faktu tego wyprowadza korzystne dla siebie skutki. Organ uczynił to, co do niego należało. Ustalił na podstawie informacji przekazanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W., że od 30 kwietnia do 3 maja nie miała miejsca niedostępność rejestru, która mogłaby wpłynąć na nieprzyjmowanie danych od operatorów Zewnętrznego Systemu Lokalizacji. Warunek odstąpienia od nałożenia kary z art. 22 ust. 2b ustawy SENT nie został spełniony. Okoliczności powołane przez skarżącego o kłopotach leżących po stronie dostawcy sygnału [...] nie są tożsame z przesłanką wynikającą z art. 22 ust. 2b ustawy SENT. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT (W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.). Trafnie wskazał organ, że przepis ten ma charakter uznaniowy. Pozostawia uznaniu organu możliwość jego zastosowania. Kontrolując zastosowanie tego rodzaju przepisów Sąd ocenia, czy organ uwzględnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla odstąpienia od nałożenia kary i czy nie przekroczył granic uznania administracyjnego przez oderwanie się od ustalonych faktów i przyjęcie ich oceny wbrew zasadom porządku prawnego. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie przekroczyły przyznanego im uznania. Bez wątpienia nie można przypisać organom zlekceważenia tego aspektu sprawy. Wywód organu odwoławczego na ten temat jest obszerny, wszechstronny i wsparty orzeczeniami sądów administracyjnych. Organ rozważył zagadnienie tak pod kątem interesu publicznego, jak i ważnego interesu przewoźnika. Słusznie podkreślił, że interesem publicznym jest, o czym była tu już mowa, zapobieganie nadużyciom podatkowym związanym z obrotem wskazanymi w ustawie towarami. Cel te ma być osiągnięty, między innymi, przez stosowanie kary za niewywiązanie się z obowiązków określonych w ustawie. Z drugiej strony wskazał, że oczywista dla wszystkich wola uniknięcia zapłaty kary nie jest ważnym interesem podatnika, o jakim mowa w tym przepisie. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do zaniechania wymierzania kar w zupełności. Muszą to być zatem inne okoliczności wykazane przez przewoźnika. Mogło by to być zagrożenie bytu ekonomicznego przedsiębiorcy, ale faktów takich skarżący nie wykazał. Można by również brać pod uwagę niezawinioną awarię techniczną po stronie dostawcy sygnału, ale przedstawione przez skarżącego pismo litewskiego podmiotu jest zbyt ogólne, nie pozwala na skonkretyzowanie tego przypadku, wspomina się w nim o przeciążeniu sieci i sytuacji covidowej. To za mało. Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekających w sprawie organów przekroczenia przyznanego mu uznania administracyjnego, nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niewłaściwe zastosowanie. Z powyższych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.w Dz.U. z 2022 r., poz. 329).