III SA/Gl 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. B. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany danych w rejestrze żłobków 1. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta K. z [...] r. o odmowie zmiany danych w rejestrze żłobków 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na odmowę wykonania czynności przez Prezydenta K. , polegającej na zmianie danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych. Stan faktyczny i prawny sprawy jest następujący: M. B. , prowadząca Ż. z językiem francuskim "[...] " oraz Szkołę rodzenia "[...] " w K. , zarejestrowane pod numerem [...] , w dniu 24 maja 2016 r. wystąpiła do organu prowadzącego rejestr, tj. Prezydenta K. , o zmianę danych. Mianowicie na podstawie art. 35 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1457 ze zm. – dalej zwana: ustawa o opiece ) złożyła organowi informację o zmianie danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, gdzie w części 9 wykazała zwiększoną liczbę miejsc w żłobku: 33, w stosunku do liczby dotychczasowych miejsc, tj. 27. Pozostałe dane nie uległy zmianie. W reakcji na powyższy wniosek Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. pismem z 1 czerwca 2016 r. poinformował M. B. o treści art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece, według którego prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego wymaga, aby pomieszczenia spełniały warunki przeciwpożarowe i sanitarne, określone w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925). Spełnienie warunków wymaga potwierdzenia w formie opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwego Państwowego Inspektora Sanitarnego, które określają m.in. maksymalną ilość dzieci mogących zostać pod opieką danej placówki. Dalej w piśmie tym wskazano, że wydanie zaświadczenia o zmianie wpisu w "Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych" będzie mogło nastąpić w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku, tj. wraz z w/w załącznikami (opiniami), o co stronę jednocześnie wezwano. W dniu [...] r. M. B. złożyła pozytywną opinię Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., nie załączając jednak opinii właściwego Państwowego Inspektora Sanitarnego, o co Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. wezwał ponownie pismem z 9 czerwca 2016 r. Uzupełniając tenże brak strona złożyła opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r. o spełnieniu wymagań lokalowych i sanitarnych dla żłobka "[...] " w K. Inspektor zaznaczył, że jego wcześniejsza opinia w tej sprawie z [...] r. stała się nieaktualna. Ponieważ w przedłożonej opinii nie wskazano maksymalnej ilości dzieci mogących zostać pod opieką placówki, Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. pismem z [...] r. wystąpił do Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. o uzupełnienie opinii w tym zakresie. W odpowiedzi z [...] r. Państwowy Inspektor Sanitarny w K. stwierdził, ze w przypadku żłobka "[...] " brak jest podstaw do zwiększenia liczby dzieci i aktualna pozostaje opinia z [...] r., według której liczba miejsc w żłobku wynosi 27. W tym stanie rzeczy Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. pismem z [...] r. zawiadomił M. B. o braku podstaw do zmiany wpisu w rejestrze żłobków polegającej na zwiększeniu liczby miejsc opieki. W reakcji na powyższe zawiadomienie M. B. , działając przez fachowego pełnomocnika, pismem z [...] r. wezwała Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. do niezwłocznego wykonania ustawowego obowiązku, to jest wprowadzenia do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych zmiany danych zgodnie z wnioskiem strony oraz doręczenie jej stosownego zaświadczenia poświadczającego dokonanie powyższej czynności. Pełnomocnik powołał się w tym zakresie na przepisy art. 26 ustawy o opiece oraz art. 64 – art. 74 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, według których prowadzenie żłobka stanowi działalność regulowaną i prezydent jest obowiązany w ciągu 7 dni do dokonania wpisu albo do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Tymczasem prezydent w ustawowych terminach nie dokonał wpisu, ani nie wezwał do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi z 5 sierpnia 2016 r. Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] r. wskazując, że wnioskowana zmiana wpisu w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych w zakresie zwiększenia ilości dzieci mających zostać objętych opieką nie mogła zostać dokonana, gdyż lokal w którym prowadzony jest żłobek "[...] " nie spełnia wymaganych kryteriów powierzchniowych dla 33 podopiecznych. W dniu [...] r. M. B. złożyła w Urzędzie Miasta K. wniosek o udzielenie dotacji celowej w związku ze sprawowaną opieką żłobkową w stosunku do 33 dzieci. Konfrontując ten wniosek z liczbą miejsc w żłobku prowadzonym przez wnioskodawcę (27) Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. wezwał do dokonania stosownej korekty. W reakcji na to M. B. ponownie wezwała do wprowadzenia do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych zmiany danych zgodnie z wnioskiem strony, tj. zwiększenie liczby miejsc do 33. Powołała się w tym zakresie na przepisy art. 60 i 67 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; przywołała także wyrok WSA w Gliwicach z 4 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 1459/15. Pismem z [...] r. Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. po raz kolejny poinformował o braku podstaw do zwiększenia liczby miejsc w żłobku. Pismem z [...] r. M. B. , na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez: - przyznanie dotacji celowej dla podmiotu prowadzącego żłobek na terenie miasta K. zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z [...] r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Katowic; - wprowadzenie do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych prowadzonych przez Prezydenta Katowic prawidłowych i aktualnych danych odnośnie do liczby miejsc opieki żłobkowej w żłobku prowadzonym przez wzywającą (tj. stosownie do art. 67 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej od dnia 8 lipca 2016 r. - 33 miejsca). W odpowiedzi z 17 października 2015 r. Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z 13 września 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na odmowę wykonania Prezydenta K. zmiany wpisu do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd uprawienia wynikającego z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.), to jest obowiązku prezydenta wprowadzenia do rejestru danych o liczbie miejsc zgodnie z wnioskiem strony. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że pismem z 13 września 2016 r. Prezydent K. odmówił skarżącej wprowadzenia do Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych prawidłowych i aktualnych danych odnośnie do liczby miejsc opieki, nie podając żadnych usprawiedliwionych powodów. Przyznał, że skarżąca była informowana, iż rzekomo prowadzony przez nią lokal nie spełnia wymogu wymaganej powierzchni, stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o opiece, pomimo pozytywnych opinii Komendanta Powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Co więcej, mimo uzyskania w/w pozytywnych opinii, organ w oparciu o niezdefiniowaną podstawę prawną uznał, iż lokal nie spełnia stosownych wymogów. Pełnomocnik zaznaczył, że organ nie wszczął w tej sprawie jakiegokolwiek postępowania. Potwierdza to, że odmowa dokonania zmiany wpisu w Rejestrze była działaniem bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...); 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., tj. uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności konieczne jest zatem rozstrzygnięcie, czym jest odmowa dokonania zmiany danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych oraz czy i jakie środki zaskarżenia od niej przysługują. Instytucja rejestru żłobków i klubów dziecięcych uregulowana jest przepisami Rozdziału 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (art. 26 – 35a). Wynika z nich, że prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (art. 26). Rejestr prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego. Rejestr jest jawny i zawiera m.in. nazwę lub imię i nazwisko oraz siedzibę lub adres podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy, miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego oraz liczbę miejsc w żłobku lub klubie dziecięcym (art.. 27). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta dokonuje wpisu do rejestru na podstawie pisemnego wniosku o wpis do rejestru, złożonego przez podmiot zamierzający prowadzić żłobek lub klub dziecięcy (art. 28), bądź odmawia wpisu do rejestru, w przypadku gdy: 1) podmiot nie spełnia warunków wymaganych do utworzenia i prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego; 2) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem (art. 31). Podmiot wpisany do rejestru jest zobowiązany do informowania organu prowadzącego rejestr o wszelkich zmianach danych wskazanych we wniosku lub dokumentach, o których mowa w art. 28, w terminie 14 dni od zaistnienia zmian. Po otrzymaniu informacji, o której mowa wyżej, organ prowadzący rejestr dokonuje zmian w rejestrze oraz wydaje podmiotowi wpisanemu do rejestru zaświadczenie, o którym mowa w art. 30, uwzględniające te zmiany (art. 35). Odmowa wpisu do rejestru oraz wykreślenie z rejestru następują w drodze decyzji administracyjnej (art. 34). Jak wynika z analizowanych przepisów rozdziału 3 ustawy o opiece, ustawodawca jedynie w przypadku odmowy wpisu oraz wykreślenia z rejestru zdecydował o formie rozstrzygnięcia w postaci decyzji. W pozostałych przypadkach poprzestał na dokonaniu czynności wpisu lub zmiany wpisu potwierdzonych zaświadczeniem, które mają charakter konstytutywny. Warunkiem jest jedynie wcześniejsze spełnienie kryteriów określonych w ustawie. Zauważyć trzeba, że ustawodawca nie wskazuje wprost w jakiej procesowej formie organ odmawia dokonania zmian wpisu do rejestru, poprzestając na wskazaniu, że odmowa wpisu do rejestru oraz wykreślenie z rejestru następują w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie jednak zarówno dokonanie wpisu, jak i odmowa dokonania wpisu, a także zmian wpisu, dotyczą z jednej strony sfery uprawnień podmiotu prawa publicznego, tj. wójta, burmistrza lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego, a z drugiej podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy mogącego otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy (art. 60). W tym stanie rzeczy, skoro podstawą w/w odmowy jest przepis prawa o charakterze imperatywnym, to jeżeli daje uprawnienie lub zobowiązuje do czynienia więcej, to tym samym uprawnia lub zobowiązuje do czynienia mniej. Innymi słowy, skoro organ jest uprawniony do odmowy wpisu do rejestru oraz wykreślenia z rejestru, to tym bardziej może odmówić zmiany wpisu. Dostrzec trzeba, że w tym przypadku nie dochodzi do tzw. domniemania kompetencji polegającej na stosowaniu władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, niewynikającej z przepisu prawa. Jak już wyżej wskazano, sama istota odmowy wpisu oraz wykreślenia w ustawowo określonej formie decyzji, przesądza o potrzebie wydawania decyzji w tym przedmiocie, jak również w sprawach odmowy zmian wpisu. Skoro wpis do rejestru następuje w drodze działania (czynności) organu prowadzącego rejestr, to również inna czynność tego organu w tym samym przedmiocie, czyli w sprawie odmowy zmiany wpisu, nawet gdy została błędnie zrealizowana, jest czynnością, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takimi czynnościami (aktami) z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty (czynności), działania i sprawy wynikające z przepisów prawa, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, załatwiane przez organy administracji publicznej, na co wskazał NSA w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 114). Wobec tego zarówno czynności o pozytywnym dla strony skutku, jak i działania odmawiające dokonania danej czynności objęte są zakresem kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ta konstatacja, w powiązaniu z art. 134 p.p.s.a. powoduje, że za skuteczny środek zaskarżenia w takim przypadku należało uznać skargę do sądu administracyjnego, która wprawdzie nie dotyczy niewydanego aktu, lecz kwestionowanej czynności. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać trzeba, że – jak już wyżej nadmieniono - zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o opiece, podmiot wpisany do rejestru jest zobowiązany do informowania organu prowadzącego rejestr o wszelkich zmianach danych wskazanych we wniosku lub dokumentach, o których mowa w art. 28, w terminie 14 dni od zaistnienia zmian. Po otrzymaniu informacji, o której mowa w ust. 1, organ prowadzący rejestr dokonuje zmian w rejestrze oraz wydaje podmiotowi wpisanemu do rejestru zaświadczenie, o którym mowa w art. 30, uwzględniające te zmiany. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do dokonania czynności materialno –technicznej zmiany w rejestrze (uwzględniającej wniosek strony), lecz przeciwnie - doszło do odmowy dokonania czynności. Ta sytuacja druga ma zupełnie inne konsekwencje dla strony, gdy wiąże się z nieuwzględnieniem wniosku, co powoduje, że strona nie nabywa prawa do objęcia opieką w żłobku zmienionej liczby dzieci. W tej sytuacji sama nawet pisemna informacja udzielona wnioskodawcy o niedokonaniu zmiany wpisu nie wystarczy. Takie "rozstrzygnięcie" (pismo) nie gwarantuje bowiem stronie prawa do obrony swoich praw. Odmowa powinna nastąpić w drodze decyzji umożliwiającej instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem (por. J. Jaśkowska, B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81). Jej wydanie powinno poprzedzać przeprowadzenie przez właściwy organ stosownego postępowania administracyjnego. Za takim rozwiązaniem przemawia zarówno interes strony i jej prawo do instancyjnego załatwienia sprawy, jak i konstytucyjne prawo do sądu. Jednostka ma bowiem prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2007r., I OSK 699/06). Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Ma ona podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., IOSK 1185/04). Istotne jest także i to, że na podstawie art. 27, art. 28, art. 31 ustawy o opiece, rejestr prowadzi i wpisów dokonuje wójt burmistrz lub prezydent miasta. Organ ten na podstawie art. 268a kpa może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W realiach przedmiotowej sprawy wszystkie czynności realizowane były przez Wydział Polityki Społecznej Urzędu Miasta K. i jego naczelnika, bez wskazania na działanie z upoważnienia organu, co narusza wskazaną normę prawną. Załatwiając sprawę organ administracji winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne ( w tym poprzez upoważnione osoby), respektując wymogi formalne wynikające z ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia konieczne będzie wydanie w toku instancji stosownej decyzji, czyniącej zadość wymogom określonym w art. 107 kpa. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd, na podstawie art. 146 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a.