III SA/Gl 1103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 12 maja 2022 r. nr XXXVI/755/2022 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 10 ust. 7 oraz § 18 ust. 3, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych). Skargą z 20 listopada 2023r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVl/755/2022 Rady Miasta Gliwice z 12 maja 2022 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Gliwice w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 -pkt 6b ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.), dalej jako "ustawa" w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała ta została mu doręczona i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 18 maja 2022 r. pod poz. 3451, jednak jest niezgodna z prawem. Uzasadniając ten wniosek, organ nadzoru przytoczył art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym: Rada gminy uchwala: zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 -6b wynika, że: Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony 1 najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Z treści ww. przepisów ustawy wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje, ale nie oznacza to jednak dowolności organu. Przede wszystkim muszą być one zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej, w tym przepisami ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. W ocenie skarżącego, § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały nie wypełnia delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy w związku art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta w ww. regulacji uchwały wskazała: 4. W przypadku określenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej stosuje się odpowiednio progi dochodowe uprawniające do obniżki czynszu przez Wynajmującego: a) dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny nie przekracza 50% najniższej emerytury na 1 osobę - 40% obniżki, b) dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny przekracza 50% najniższej emerytury i nie przekracza 75% najniższej emerytury na 1 osobę - 20% obniżki. Obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy. W ocenie skarżącego, Rada Miasta nie uwzględniła prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy i nie określiła w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu. Rada wprawdzie przyjęła regulacje Rozdziału 2 uchwały, zatytułowanego: Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca stosowanie obniżek czynszu, jednakże ani zawarte w tym rozdziale regulacje, ani też inne przepisy uchwały nie regulują prawidłowo materii określonej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, tj. wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu. W treści § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały Rada Miasta uregulowała wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu, która ma zastosowanie wyłącznie w przypadku określenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej - pomijając uregulowanie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu, jak wymaga tego ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego, organ stanowiący miasta zawęził ustalenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego stosowanie obniżek czynszu wyłącznie do przypadku, gdy stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu ustalono na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej. Reasumując, Rada Miasta Gliwice w przedmiotowej uchwale nie uregulowała prawidłowo wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu, co stanowi niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Przedmiotowe niewypełnienie delegacji ustawowej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości. W ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała zawiera również inne nieprawidłowości. Rada w treści przepisu § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały określiła konkretną wysokość obniżek czynszu, tj. 40% obniżki dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny nie przekracza 50% najniższej emerytury na 1 osobę, a także 20% obniżki - dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny przekracza 50% najniższej emerytury i nie przekracza 75% najniższej emerytury na 1 osobę do czego nie była upoważniona. Takie działanie Rady stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, które należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Podobnie postanowienie § 3 ust. 4 in fine uchwały w brzmieniu: Obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy, stanowi regulację wykraczającą poza delegację ustawową określoną w art. 21 ust. 3 ustawy i jednocześnie stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym: Obniżki, o których mowa w ust. 2, udziela się najemcy na okres 12 miesięcy. W przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne. Wskazaną regulację uchwały należy uznać więc istotnie naruszającą prawo, tj. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy. Paragraf 6 ust. 7 uchwały również nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż w sposób niejasny określa kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. W ww. § 6 ust. 7 uchwały określono, że Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przysługuje osobom, które zostały pozbawione mieszkań na skutek zdarzeń losowych. Organ nadzoru uznał, że użycie w ww. regulacji uchwały sformułowania: "na skutek zdarzeń losowych" powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały, gdyż de facto przyznaje organowi przyznającemu pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu socjalnego pełną swobodę w decydowaniu, czy zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie ww. pierwszeństwa. Natomiast regulacje uchwały, które są nieprecyzyjne, nieostre i niejasne, stanowią naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w ww. art. 2 Konstytucji RP. Paragraf 4 ust. 4 uchwały również jest sprzeczny z art. 21 ust. 3 pkt 1 -pkt 6b ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W treści powołanej wyżej regulacji uchwały wskazano, że: Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych w budynkach oddanych do użytkowania po 30 czerwca 2019 roku określiła Rada Miasta odrębną uchwałą. W ocenie skarżącego, wszystkie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale) podjętym na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy. Wobec powyższego, przedmiotowa uchwała powinna regulować kompleksowo wszystkie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że brak podstaw prawnych do różnicowania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ze względu na termin oddania do użytkowania budynków, w których znajdują się lokale. Działanie takie stanowi także naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Kolejny zarzut dotyczył § 10 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym wnioski rozpatrywane będą przez komisję, której skład oraz sposób działania określi Prezydent Miasta w drodze zarządzenia. Zdaniem skarżącego, organ stanowiący miasta nie jest uprawniony do nałożenia na Prezydenta Miasta obowiązku utworzenia (powołania) odrębnych podmiotów do rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. Z treści przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nie można wywieść takiego upoważnienia. Wobec powyższego, treść ww. regulacji uchwały istotnie narusza z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Dalej Wojewoda Śląski stwierdził, że regulacja §18 ust. 3 pkt 1 -3 uchwały jest sprzeczna z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w związku z art. 691 ust. 1 - ust. 3 Kodeksu cywilnego. Rada Miasta wskazała, w nim: W przypadku zgonu dotychczasowego najemcy, tzn. osoby, która utraciła tytuł prawny do lokalu, wynajmujący może zawrzeć umowę najmu lokalu z małżonkiem nie będącym współnajemcą lokalu, dziećmi dotychczasowego najemcy i jego współmałżonka, innymi osobami wobec których zmarły był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osobą, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu ze zmarłym, pod warunkiem, że osoby te spełniają łącznie poniższe przesłanki: 1) są na stałe zameldowane i stałe zamieszkiwały z najemcą w lokalu do chwili jego śmierci, 2) nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, 2) dokonają spłaty zadłużenia podstawowego z tytułu zajmowania lokalu, odsetek oraz kosztów procesu sądowego. W ocenie skarżącego, regulacja § 18 ust. 3 pkt 1-3 uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację art. 691 ust. 1 - 3 Kodeksu cywilnego, który wyczerpująco reguluje wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego z mocy prawa. Natomiast organ stanowiący miasta nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Kolejne zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły treści § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały, określającego zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, ale nie wstąpiły w stosunek najmu. Zawiera on zapis, że w takim przypadku wynajmujący może przyznać prawo najmu tego lokalu osobom, które nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kc, o ile spełniają łącznie następujące warunki: "1) na stałe są zameldowane i na stałe zamieszkiwały z najemcą w lokalu przez okres nie krótszy niż 5 lat do chwili opuszczenia lokalu przez najemcę lub do chwili jego śmierci. Zamieszkiwanie powinno być udokumentowane poprzez zaświadczenie o zameldowaniu i potwierdzenie zarządcy lokalu;" W ocenie skarżącego uzależnienie zawarcia umowy najmu od stałego zamieszkiwania z najemcą lokalu przez okres nie krótszy niż 5 lat do chwili opuszczenia lokalu przez najemcę lub do chwili jego śmierci jest sprzeczne z przepisami ustawy. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osób legitymujących się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wobec powyższego organ uznał, że § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały w zakresie sformułowania: "przez okres nie krótszy niż 5 lat do chwili opuszczenia lokalu przez najemcę lub do chwili jego śmierci" uchwały istotnie narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zastrzeżenia Wojewody budzi również treść § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały jako sprzeczna z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy. W powołanej wyżej regulacji uchwały wskazano, że: § 2. 1. Ilekroć w uchwale jest użyty termin: 2) członek wspólnoty samorządowej - należy przez to rozumieć osobę, o której mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Zamieszkiwanie musi być udokumentowane zaświadczeniami, poświadczeniami lub innymi odpowiednimi dokumentami. Przez członka wspólnoty samorządowej nie należy rozumieć osoby osadzonej w areszcie na terenie miasta Gliwice, która przed osadzeniem nie zamieszkiwała na terenie miasta Gliwice. W ocenie skarżącego, organ uchwałodawczy nie dysponuje uprawnieniem do zdefiniowania ww. pojęcia. Wyjaśnił, że zasadniczo nie wyklucza się możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej - przewidziany w § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie rozporządzenia. W szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę - za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję, i to zasadniczo tzw. odesłanie dynamiczne (w rozumieniu § 159 ww. rozporządzenia) - ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Ustawa, a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia przedmiotowej uchwały, posługuje się wyłącznie pojęciem "wspólnoty samorządowej" (art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 4 ust. 1 ustawy), przy czym go nie definiuje. W kontekście § 149 ww. rozporządzenia, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest uprawniony do nadawania znaczenia pojęciu "członek wspólnoty samorządowej" czyli osób wchodzących w skład wspólnoty samorządowej (niezdefiniowanej w ustawie) - bez wyraźnej delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego również definicja unormowana w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest użyty termin: najem socjalny - należy przez to rozumieć umowę najmu, o której mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego" -jest niejasna, co stanowi naruszenie wyżej już szczegółowo opisanej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej art. 2 Konstytucji RP. W ustawie zawarte są również inne rodzaje umów najmu, tj. na czas oznaczony, nieoznaczony, najmu okazjonalnego, najmu instytucjonalnego oraz najmu tymczasowego. Wobec powyższego, przez najem socjalny nie można rozumieć umowy najmu, o której mowa w ustawie. Wskazać należy, że Rada dla prawidłowej konstrukcji omawianego § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały powinna posłużyć się zwrotem: najem socjalny - należy przez to rozumieć umowę najmu socjalnego, o której mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W podsumowaniu Wojewoda Śląski stwierdził, że omawiane uchybienia - w szczególności niewypełnienie upoważnienia ustawowego - należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi. Odnośnie § 3 ust. 4 lit. a i b, dotyczących obniżek czynszu Gmina wyjaśniła, że Rada nie zawęziła regulacji odnoszącej się do obniżek czynszu, lecz uregulowała je tak, jak wymagają potrzeby lokalne i nie doszło tu do przekroczenia delegacji ustawowej. Co do niejasności określenia "zdarzenie losowe" wskazała, że ma ono utrwalone znaczenie w doktrynie i judykaturze, zatem nie można w tym przypadku mówić o dowolności w przyznaniu prawa do lokalu, lecz o stworzeniu elastycznego systemu dostosowanego do zasad współżycia społecznego, a nadmierna kazuistyka mogłaby jedynie doprowadzić do niesprawiedliwych rozstrzygnięć. Zarzut, że wszystkie zasady dot. wynajmowania lokali gminnych winny się znaleźć w jednym akcie prawnym uznała za nadinterpretację. Kwestionowanie powoływania Komisji do Spraw Mieszkaniowych nie ma uzasadnienia prawnego. Jej funkcjonowanie zapewnia transparentność w działaniu organów j.s.t. i nie można twierdzić, że Rada coś narzuciła Prezydentowi Miasta, gdyż Komisja została powołana właśnie na wniosek organu wykonawczego. Co do § 18 ust. 3 pkt 1-3 oświadczyła, że nie zawiera on modyfikacji w stosunku do zasad wstępowania w stosunek najmu z art. 691 Kc, gdyż już z tytułu rozdziału wynika, że określone w nim zasady dotyczą sytuacji, gdy osoba pozostająca w lokalu w stosunek najmu właśnie z mocy prawa nie wstępuje. Nie można zatem mówić, że zawiera regulacje odmienne od kodeksowych, które nie dotyczą tego zagadnienia. Podniosła też, że nieuzasadniony jest zarzut, jakoby Rada wykluczyła kogoś z grona wspólnoty lokalnej. Czym innym jest przecież posiadanie przymiotu członka wspólnoty od legitymacji do zajmowania konkretnego lokalu z zasobu miasta. Odnośnie definicji członka wspólnoty samorządowej Miasto wyjaśniło, że treść zawierającego ją § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały nie narusza konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, skoro odsyła do norm ustawowych, potwierdzając tożsamość znaczenia tego pojęcia na gruncie uchwały i ustawy. Natomiast co do definicji najmu socjalnego wyjaśniła, że w sytuacji, gdy uchwała w zakresie najmu socjalnego odsyła do umowy najmu, to oczywistym jest, że chodzi o umowę najmu lokalu socjalnego, a nie żadną inną umowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale tylko w zakresie dwóch zarzutów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej. Ocenę zgodności z prawem kwestionowanej przez Wojewodę Śląskiego uchwały należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa. Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że: 2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. 4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 559) – dalej powoływana jako u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analogiczne regulacje co do treści orzeczeń sądu administracyjnego zawiera art. 147 § 1 p.p.s.a. Z powyższego – zdaniem Sądu – wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały jest albo jej części jest możliwe tylko wówczas, gdy jest dotknięta naruszeniem prawa i to nie każdym, a jedynie o charakterze istotnym, a jednocześnie przy uwzględnieniu samodzielności i autonomii jst, która – w ramach obowiązującego prawa – może dokonać wyboru zasad czy rozwiązań przyjmowanych w legislacji gminnej. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził. Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć: 1. «główny, podstawowy» 2. «duży, znaczny» 3. «rzeczywisty, prawdziwy». Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu nie sposób dostrzec, aby uchwała była dotknięta tak oczywistą czy bezpośrednią sprzecznością kwestionowanych przez Wojewodę norm prawnych zawartych w uchwale z treścią jakiegokolwiek przepisu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności w pełnym zakresie. W szczególności Sąd nie dopatrzył się, aby nie realizowała ona w pełni delegacji ustawowej, jak twierdzi Wojewoda. Naruszenie takie Sąd stwierdził jedynie w odniesieniu do § 10 ust. 7 i § 18 ust. 3 uchwały, o czym będzie mowa w części uzasadnienia poświęconej tym regulacjom. Analizując kolejno zarzuty organu nadzoru stwierdzić należy, że dwa pierwsze z nich dot. § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały, polegają na: - niewypełnieniu delegacji ustawowej w zakresie określenia progów dochodowych uprawniających do obniżek czynszu w lokalach, w których stawka czynszu została określona na poziomie niższym niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu, - określenia procentu obniżki czynszu w takich lokalach, podczas gdy – zdaniem Wojewody – ustawa uprawnia jedynie do określenia progów dochodowych uzasadniających stosowanie obniżki, a nie samego procentu obniżki. Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru. Zgodnie z art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 172) – dalej powoływana jako ustawa, Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie do art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Z brzmienia powyższego przepisu w żaden sposób nie wynika, że obniżki takie winny dotyczyć całego zasobu lokali pozostających w dyspozycji gminy. To do kompetencji Rady wynikającej z konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy należy decyzja nie tylko co do wysokości progów dochodowych uzasadniających przyznanie obniżek, ale także z jakimi lokalami mają się one wiązać. Gmina powiązała je z lokalami, w których wysokość czynszu wynosi co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu, czyli z tymi, gdzie czynsze są wyższe. Natomiast w tych lokalach, gdzie czynsze nie sięgają poziomu 3% wartości odtworzeniowej Rada nie wprowadziła obniżek skoro już wyjściowa stawka czynszu jest niższa. Zatem w odniesieniu do omawianego zagadnienia Rada nie tyle "zawęziła ustalenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu wyłącznie do przypadku, gdy stawki czynszu najmu za 1m2 powierzchni lokalu ustalono na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej" – jak twierdzi organ na str. 4 skargi, lecz po prostu wprowadziła je tylko dla niektórych kategorii lokali, do czego w ramach samodzielności gminy ma prawo. Nie stanowi to także o naruszeniu równości wobec prawa osób zamieszkałych w kategoriach lokali. Porównaniu pod kątem zachowania zasady równości mogą bowiem podlegać tylko podmioty charakteryzujące się taką samą daną cechą istotną, którą w tym przypadku jest wysokość płaconego czynszu w relacji do wartości odtworzeniowej lokalu. Zatem jeśli jedna zasada obejmuje wszystkich płacących czynsz w niższym procencie, a druga – wszystkich którzy płacą go na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu, to nie dochodzi do naruszenia zasady równości. Co do procentowego określenia obniżek (których możliwość zamieszczenia w uchwale neguje Wojewoda) zauważyć trzeba, że bez ich określenia uchwała byłaby nie tylko nielogiczna, ale także niemożliwa do zastosowania w praktyce. Gdyby bowiem pominąć treść kwestionowaną przez Wojewodę, § 3 ust. 4 lit. a i b uchwały brzmiałyby następująco: W przypadku określenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej stosuje się odpowiednio progi dochodowe uprawniające do obniżki czynszu przez Wynajmującego: a) dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny nie przekracza 50% najniższej emerytury na 1 osobę, b) dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny przekracza 50% najniższej emerytury i nie przekracza 75% najniższej emerytury na 1 osobę. Uwzględniając zasadę racjonalnego ustawodawcy nie można opierać wykładni przepisu zawierającego delegację ustawową na założeniu, że zamiarem ustawodawcy było sformułowanie delegacji, w wykorzystaniu której uchwalony zostaje przepis prawa nienadający się do praktycznego zastosowania. Kolejny zarzut dotyczy § 3 ust. 4 in fine, który stanowi, że Obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy, podczas gdy analogiczny zapis ustawy tj. art. 7 ust. 3 brzmi: Obniżki, o których mowa w ust. 2, udziela się najemcy na okres 12 miesięcy. W przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne. Przy czym z ust. 1 uchwały przewiduje m.in., że obniżki dokonuje się na wniosek najemcy. Z powyższego wynika, że regulacja zawarta w uchwale wyraża analogiczną zasadę, jak zawarta w ustawie, a jednocześnie brak w niej zastrzeżenia, że obniżka jest udzielana tylko na jeden dwunastomiesięczny okres. Ponadto regulacja ustawowa mówi o możliwości, a nie obowiązku udzielenia kolejnej obniżki (właściciel ...może udzielać). Z tego powodu trudno tu dopatrywać się sprzeczności z ustawą o charakterze istotnego naruszenia prawa. Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy rzekomej niejasności i nieprecyzyjności uchwały, prowadzącej do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, a to poprzez regulację zawartą w § 6 ust. 7 uchwały, stanowiącą, że "Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przysługuje osobom, które zostały pozbawione mieszkań na skutek zdarzeń losowych." Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że sformułowanie takie bynajmniej nie jest nieprecyzyjne czy niejasne. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN, zdarzenie losowe, to "zdarzenie, którego zaistnienie zależy od przypadku". Przypadek oznacza zaś 1. «zdarzenie lub zjawisko, których nie da się przewidzieć» 2. «pojedyncze zdarzenie lub pojedyncza sytuacja» (tamże). Trudno w tych definicjach dopatrywać się jakichkolwiek niejasności. Po wtóre, zauważyć należy, że ustawodawca w treści wielu przepisów z różnych dziedzin prawa posługuje się tzw. klauzulami generalnymi, takimi jak zasady współżycia społecznego, ustalone zwyczaje, interes publiczny, szkodliwość społeczna czynu. Są one z pewnością bardziej ogólne i niedookreślone, niż pojęcie zdarzenia losowego, a ich używanie w tekstach prawnych jest oczywiste, stosowane i przez nikogo nie kwestionowane, także pod kątem zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ponadto w uchwale chodzi o zapewnienie pewnej elastyczności w przypadku zdarzeń ekstremalnych i nadzwyczajnych, których ścisły katalog jest niemożliwy do określenia. Nadmierna kazuistyka mogłaby zniweczyć tę elastyczność, konieczną z punktu widzenia mieszkańców dotkniętych kataklizmami naturalnymi czy katastrofami, oczekującymi pomocy ze strony Gminy. Nie jest bowiem możliwe przewidzenie wszystkich potencjalnie możliwych sytuacji o charakterze losowym, które będą uzasadniały zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, aby wymienić je w uchwale taksatywnie. Wojewoda w skardze stwierdził, że wszystkie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winny być uregulowane w jednej uchwale; podniósł też, że brak jest podstaw do różnicowania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ze względu na termin oddania do użytkowania budynków, w których znajdują się lokale, gdyż – zdaniem organu nadzoru - działanie takie stanowi także naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Odnośnie pierwszej części zarzutu Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do takiego stanowiska. Art. 21 ust. 3 ustawy określa, jaki zakres zagadnień winna regulować uchwała podjęta w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ale w żaden sposób nie określa w ilu aktach prawnych winno to nastąpić. Tak więc jeśli Gmina postanowiła uregulować ten zakres zagadnień w dwóch aktach prawa miejscowego, to nie ma ku temu przeszkód. Natomiast co do zarzutu drugiego, dot. różnicowania zasad najmu lokali ze względu na termin oddania do użytku budynków, w których się znajdują, to zauważyć należy, że kwestia ta pozostaje poza granicami skargi, które są określone zaskarżonym aktem. Tym aktem jest uchwała z 12 maja 2022r., zatem Sąd – w ramach tej sprawy - nie może uczynić przedmiotem swej oceny treści żadnej innej uchwały. Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody co do tego, że uchwała nie może nakazywać organowi wykonawczemu powołania ciała pomocniczego w postaci komisji. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby Prezydent jako organ wykonawczy i kierownik urzędu (art. 33 ust. 3 usg) komisję taką powołał, tym niemniej nie powinna ona być Prezydentowi narzucona. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 10 ust. 7. Uznał również za uzasadniony pogląd, o sprzeczności § 18 ust. 3 uchwały z art. 691 § 1-2 Kc, nie podzielając jednocześnie poglądu o jego sprzeczności z art. 691 § 3 Kc. Zgodnie z powołanymi przepisami Kc: § 1. W razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. § 2. Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. § 3. W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa. Natomiast § 18 ust. 3 uchwały stanowi: W przypadku zgonu dotychczasowego Najemcy, tzn. osoby, która utraciła tytuł prawny do lokalu, Wynajmujący może zawrzeć umowę najmu lokalu z małżonkiem nie będącym współnajemcą lokalu, dziećmi dotychczasowego Najemcy i jego współmałżonka, innymi osobami wobec których zmarły był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osobą, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu ze zmarłym, pod warunkiem, że osoby te spełniają łącznie poniższe przesłanki: 1) są na stałe zameldowane i stałe zamieszkiwały z Najemcą w lokalu do chwili jego śmierci, 2) nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, 2) dokonają spłaty zadłużenia podstawowego z tytułu zajmowania lokału, odsetek oraz kosztów procesu sądowego. W ocenie skarżącego, regulacja § 18 ust. 3 pkt 1-3 uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację art. 691 ust. 1 - ust. 3 Kodeksu cywilnego - który wyczerpująco reguluje wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego z mocy prawa, a organ stanowiący miasta nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Zdaniem Sądu istotnie doszło do sprzeczności uchwały z Kc polegającej na tym, że uchwała przewiduje możliwość zawarcia umowy najmu z określonymi osobami, podczas gdy ustawa stanowi, że wchodzą one w stosunek najmu, co oznacza, że skutek ten następuje z mocy prawa. Ponadto o ile Kc przewiduje dla jego osiągnięcia tylko jeden warunek - stałe zamieszkiwanie z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci, to uchwała zawiera określenie trzech innych przesłanek: stałego zameldowania, niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, spłaty zadłużenia powstałego w związku z zajmowaniem lokalu, odsetek i kosztów sądowych. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd Wojewody co do tego, że wprowadzenie w uchwale dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w Kc, które są konieczne dla wstąpienia w stosunek najmu stanowi modyfikację przepisów ustawy, ograniczającą prawa obywateli, a zatem do ich wprowadzenia konieczne byłoby wyraźne upoważnienie ustawowe, którego jednak brak. Omawiany zapis nie jest jednak sprzeczny z art. 691 § 3 Kc, gdyż w żaden sposób nie wynika z niego, aby w braku osób wstępujących w stosunek najmu z mocy prawa miał on jednak trwać dalej. Byłoby to zresztą założenie całkowicie nielogiczne, bo nie wiadomo, kto miałby być stroną tej umowy, skoro dotychczasowa umowa wygasła. W związku z omawianym zagadnieniem pozostaje kolejny zarzut organu nadzoru, dotyczący § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały, który stanowi, że: W razie opuszczenia lokalu przez najemcę lub zgonu najemcy Wynajmujący może przyznać prawo najmu tego lokalu osobom, które nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego, a pozostają w lokalu i które spełniają łącznie następujące warunki: 1) na stałe są zameldowane i na stałe zamieszkiwały z najemcą w lokalu przez okres nie krótszy niż 5 lat do chwili opuszczenia lokalu przez najemcę lub do chwili jego śmierci. Zamieszkiwanie powinno być udokumentowane poprzez zaświadczenie o zameldowaniu i potwierdzenie Zarządcy lokalu. Tej regulacji Wojewoda zarzucił, że Rada Gminy nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona członków wspólnoty samorządowej osób legitymujących się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Odnośnie tego stwierdzenia zauważyć należy, że opiera się ono na dwóch błędnych założeniach. Pierwsze z nich dotyczy tego, że organ utożsamił osoby uprawnione do zawarcia umowy najmu z członkami wspólnoty samorządowej, podczas gdy te dwie grupy nie muszą się pokrywać. Stosownie do art. 1 ust. 1 usg, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Zatem osoby mieszkające na obszarze danej jst są członkami wspólnoty samorządowej niezależnie od tego, czy są uprawnione do ubiegania się o lokal komunalny, ale nie każda osoba będąca członkiem danej wspólnoty czyli mieszkająca na terenie gminy jest uprawniona do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów gminnych. Zatem Rada wprowadzając omawiany zapis do uchwały określiła jedynie komu może być przyznane prawo do zawarcia umowy najmu lokalu po śmierci dotychczasowego najemcy, ale nie określiła kto jest członkiem wspólnoty samorządowej. Drugim wadliwym założeniem jest, że osoba pozostająca w lokalu, a która nie wstąpiła w stosunek najmu z mocy prawa posiada jakieś uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu, które ww. zapis jej odbiera wprowadzając minimalny okres koniecznego zamieszkiwania, podczas gdy jest dokładnie odwrotnie - dopiero uchwała zawierająca uregulowania dot. zasad postępowania w stosunku do tej grupy osób takie uprawnienie im przyznaje. O tym, jak rozumie ww. zapis uchwały Wojewoda świadczy cytowany wyżej fragment uzasadnienia skargi, w której na st. 6 organ nadzoru pisze o "wyłączeniu ... z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu." Omawiając to zagadnienie trzeba mieć na uwadze, że § 20 uchwały obejmuje osoby, które nie wstąpiły w stosunek najmu po zmarłym najemcy, co wprost wynika z jego treści, a więc nie znajdują w stosunku do nich zastosowania regulacje art. 691 Kc. Tym samym przepis uchwały – jako adresowany do rozłącznej grupy podmiotów prawa w stosunku do objętych art. 691 Kc - nie może naruszać regulacji kodeksowych. Natomiast co do określenia warunków do przyznania prawa najmu lokalu osobom, które nie wstąpiły w stosunek najmu zauważyć należy, że ustawa nie nakazuje wprost gminie przyznawania takich uprawnień stanowiąc jedynie w art. 21 ust. 3 pkt 6, że zasady wynajmowania lokali winny określać w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Delegacja ustawowa jest więc ogólna i nie zawiera żadnych ograniczeń dla gminy, które musiałaby uwzględnić przy ustalaniu owych zasad. Zatem wprowadzając zapis o konieczności zamieszkiwania w lokalu przez 5 lat Rada nie naruszyła prawa, a jedynie ustaliła przesłanki jego nabycia w takim, a nie innym kształcie, do czego ma prawo wynikające z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Końcowo można jeszcze wskazać, że nawet w sytuacji niespełnienia powyższego warunku nic nie stoi na przeszkodzie, aby osoba dotychczas mieszkająca w lokalu wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu na zasadach ogólnych; uchwała tego w żaden sposób nie ogranicza, a jedynie nie przyznaje przywileju. Kolejny zarzut dotyczy sprzeczności § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1-6b ustawy. § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi, że "Ilekroć w uchwale jest użyty termin: 2) członek wspólnoty samorządowej - należy przez to rozumieć osobę, o której mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Zamieszkiwanie musi być udokumentowane zaświadczeniami, poświadczeniami lub innymi odpowiednimi dokumentami. Przez członka wspólnoty samorządowej nie należy rozumieć osoby osadzonej w areszcie na terenie miasta Gliwice, która przed osadzeniem nie zamieszkiwała na terenie miasta Gliwice. Natomiast art. 21 ust. 1 ustawy zawiera przepis kompetencyjny, nakazujący Radzie gminy uchwalenie zasad wynajmowania lokali z zasobu gminnego, zaś art. 21 ust. 3 ustawy wymienia obligatoryjne elementy, jakie winny być uregulowane w zasadach wynajmowania. Wynika z tego, że – w ocenie Wojewody – zapis uchwały definiujący pojęcie członka wspólnoty samorządowej jest sprzeczny z wszystkimi obowiązkowymi postanowieniami zasad wynajmowania lokali gminnych. Jest to zarzut oczywiście bezzasadny, bo w jakiej sprzeczności może pozostawać taka definicja z zapisem ustawy, że zasady powinny określać wysokość dochodu uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu, warunki zamieszkiwania kwalifikujące lokatora do ich poprawy czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy? Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru nie wykazał oczywistej sprzeczności tego zapisu uchwały z treścią jakiejkolwiek regulacji ustawowej, co wyklucza możliwość przyjęcia istotnego naruszenia prawa. O ile natomiast ocenić zasadność argumentacji Wojewody, to jedynie potwierdza ona powyższy wniosek. W skardze organ nadzoru stwierdził bowiem, że organ uchwałodawczy nie dysponuje uprawnieniem do zdefiniowania tego pojęcia. O ile zasadniczo można się zgodzić z takim stwierdzeniem, to tylko przy założeniu, że chodzi o zdefiniowanie odmienne od przyjętego w aktach wyższego rzędu. Natomiast w niniejszym przypadku Rada Gminy zdefiniowała to pojęcie poprzez odesłanie do ustawy o samorządzie gminnym. Zatem wykluczone jest nadanie temu określeniu znaczenia innego, niż przyjęte w akcie rangi ustawy. Co więcej, jest to odesłanie dynamiczne, przez co treść definicji będzie się zmieniała w każdym przypadku zmiany treści tego określenia przyjętym w ustawie o samorządzie gminnym, a zatem zawsze będzie z nim zgodna. Wydaje się, że organ nadzoru - mimo, że kwestionuje taki zapis – w istocie podziela to stanowisko. W skardze pisze bowiem, że "w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę - za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję." Dokładnie tak postąpił organ – zaniechał definiowania pojęcia członka wspólnoty samorządowej i odesłał do znaczenia tego określenia w ustawie o samorządzie gminnym. Ostatni zarzut organu nadzoru odnosi się do § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest użyty termin: najem socjalny - należy przez to rozumieć umowę najmu, o której mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego", która – w ocenie Wojewody - jest niejasna, co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej art. 2 Konstytucji RP. Niejasność ta ma polegać na tym, że w ustawie zawarte są również inne rodzaje umów najmu, tj. na czas oznaczony, nieoznaczony, najmu okazjonalnego, najmu instytucjonalnego oraz najmu tymczasowego. Wobec powyższego, przez najem socjalny nie można rozumieć umowy najmu, o której mowa w ustawie. Odnośnie powyższego uznać należy, że istotnie analizowany zapis uchwały nie jest najlepiej sformułowany, ale nie można dopatrzyć się w nim tak daleko idących wad, aby można było stwierdzić istotne naruszenie prawa. Wykładając treść przepisów należy czynić to uwzględniając zasadę racjonalności ustawodawcy (czy prawodawcy gminnego) i nadawać tym przepisom rozsądną treść. Oczywistym jest, że skoro uchwała definiuje ściśle określony rodzaj umowy najmu, tj. najem socjalny, to nie może się to odnosić do wszystkich rodzajów umów najmu, o których mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów, bo są one różne, odmienna jest ich treść, przesłanki zawarcia poszczególnych z nich i warunki, na jakich są zawierane. Zatem jedyną logiczną wykładnią owej definicji jest przyjęcie, że chodzi w niej o umowę najmu lokalu socjalnego, o której mowa w ustawie. Na marginesie zauważyć trzeba, że w tym przypadku organ nadzoru kwestionuje jedynie niejasność treści przyjętej definicji najmu socjalnego, ale nie samą dopuszczalność zawarcia takiej definicji poprzez odesłanie do aktu ustawowego. Natomiast możliwość taką wprost kwestionował w przypadku pojęcia członka wspólnoty samorządowej, co czyni argumentację organu nadzoru niespójną i niekonsekwentną w obu przypadkach. Taki sam zapis uznał bowiem za zasadniczo możliwy (chociaż błędnie sformułowany) w przypadku najmu socjalnego i niedopuszczalny w przypadku członka wspólnoty samorządowej. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanych zapisów z obrotu prawnego. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa przy uwzględnieniu faktu, że sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, ale skarżący Wojewoda był reprezentowany przez radcę prawnego.