III SA/Gl 111/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w przedmiocie nieprzyznania stypendium uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej jako: SKO) postano-wieniem z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.W. (dalej jako: Strona, Skarżąca) od pisma Wójta Gminy P. z [...]r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania stypendium "[...]" - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej powołało art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. ze zm.; dalej: Kpa). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu [...] r. złożyła w organie I instancji wniosek o przyznanie dla syna stypendium "[...]". Organ I instancji pismem z dnia [...] r. poinformował stronę o nieprzyznaniu stypendium, bowiem jej syn nie zamieszkuje na terenie gminy. Skarżąca pismem z dnia [...] r. wezwała organ I instancji do wydania decyzji i pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Organ I instancji w odpowiedzi wskazał, że program "[...]" nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej oraz trybu odwoławczego. W odwołaniu od pisma z dnia [...] r. strona nie zgodziła się z jego treścią. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji z § 5 ust 2 uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] wynika, że organ wydaje decyzję o przyznaniu stypendium. Wobec tego także wydaje decyzję o odmowie przyznania stypendium. Zdaniem skarżącej obie te decyzje powinny podlegać kontroli. Strona podkreśliła, że jej syn spełniał wszelkie wymogi do uzyskania wspomnianego wyżej stypendium. Dodała, że art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wskazując na art. 134 K.p.a. i wynikające z niego przesłanki do wydania orzeczenia podkreśliło, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego bądź jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną. Dalej stwierdziło, że sprawa dotyczy przyznania stypendium i podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, co wynika z § 5 ust. 2 uchwały z dnia [...] r. nr [...]. Wobec tego bezsprzecznie wystąpiły przesłanki przedmiotowe warunkujące stwierdzenie niedopuszczalności złożonego odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 134 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w tej sprawie. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości obu instancji. Powtórzyła zarzuty odwołania oraz przedstawiła przebieg postępowania. Zauważyła także sprzeczność w treści postanowienia, bowiem organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną, a jednocześnie sprawa podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca po otrzymaniu pisma organu I instancji o odmowie przyznania stypendium wezwała do doręczenia decyzji administracyjnej. Wobec tego wniosła odwołanie od pisma, które potraktowała z braku innej możliwości jako decyzję administracyjną - choć obarczoną wadami i brakami. Ponadto organ doręczył jej kopię uchwały rady gminy, która wprost stwierdza, iż wójt ma obowiązek wydania decyzji, a nie "pisma w sprawie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy SKO dokonało prawidłowej oceny prawnej i skutków pisma organu I instancji, które w jego ocenie nie jest decyzją administracyjną i czy prawidłowe było uznanie odwołania za niedopuszczalne, czy też wprost przeciwnie jak twierdzi strona skarżąca. Zdaniem Sądu ze stanowiskiem organów administracji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w art. 134 K.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 626/19). Należy wskazać, że decyzją administracyjną jest jednostronny akt, podjęty przez organ administracji publicznej, w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach tego podmiotu na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawnej (tak: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, LexisNexis Warszawa 2011, s. 87–88). Ponadto istnieje domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, gdyż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, Lex nr 165713). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 90t ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 nr 95 poz. 425 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Nadto na podstawie art. 90t ust. 4 tej ustawy w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Na tej podstawie Rada Gminy P. w dniu [...] r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie Programu Stypendialnego "[...]". Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały wnioski o przyznanie stypendium opiniuje trzyosobowa Komisja Stypendialna powołana przez Wójta Gminy P., a w myśl ust. 2 decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt Gminy P.. Wobec powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, że rozstrzygnięcie w sprawie takiego stypendium następuje w formie decyzji administracyjnej. Dotyczy to zarówno przyznania, jak i tym bardziej wydania niekorzystnej dla strony decyzji, jaką jest odmowa. Takie rozstrzygnięcie to akt jednostronny, podjęty przez organ administracji publicznej, w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach skarżącej na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawnej. Pismo organu I instancji wskazuje podstawę prawną ( § 5 ust.2 uchwały nr [...] z dnia [...]r.), zawiera oznaczenie organu (Wójta Gminy), oznaczenie adresata (Strona skarżąca), rozstrzyga o istocie sprawy (odmowa przyznania stypendium), zawiera uzasadnienie i podpis (osoby będącej piastunem organu). Zdaniem więc składu orzekającego tut. Sądu niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a. Nazwa aktu administracyjnego nie ma wpływu na zakwalifikowanie go do kategorii decyzji administracyjnych, gdyż decydująca jest jego treść, którego niezgodność z prawem może być wykazana poprzez złożenie odwołania. W ocenie Sądu zatem sporne pismo stanowi "ułomną decyzję administracyjną". NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9/169) stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają elementy niezbędne dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów, co należy powtórzyć i podkreślić, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ten sposób należy przeprowadzić wykładnię art. 127 K.p.a, zgodnie z którym wniesienie odwołania przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła w terminie odwołanie od takiej właśnie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji (pisma) organu I instancji naruszył art. 134 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany jest powołanym wyżej stanowiskiem. Sąd nie zastosował regulacji art. 135 P.p.s.a., bowiem pismo organu I instancji jest decyzją administracyjną i organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie od tej decyzji i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne.