III SA/Gl 1125/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Mirosław Kupiec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami postanawia odrzucić skargę. Gmina C., zwana dalej Gminą, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła w terminie skargę z dnia [...] r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. w sprawie [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o wychowaniu o trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz przepisów prawa procesowego art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, które miały wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. cofającą E. N. zezwolenie na sprzedaż piwa w barze w C. przy ul. [...] uznając, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży tj w tym barze obejmowało również sprzedaż alkoholu w ogródku letnim przylegającym do tego lokalu, ponieważ ogródek letni, według organu, jest integralną częścią tego lokalu. W takim stanie faktycznym organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji przyjmując, że cofnięcie zezwolenia nie było zasadne, a prowadzone postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe. W złożonej skardze Gmina nie zgodziła się ani z merytorycznym, ani procesowym uzasadnieniem decyzji organu drugiej instancji. W pierwszej kolejności Gmina C. uzasadniła swój interes prawny w składaniu skargi uznając, że obowiązki zawarte w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obciążają Gminę i w tym zakresie ona decyduje o sposobie ich wykonywania. Według Gminy zakres ten obejmuje zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 6 tej ustawy oraz Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta C., m.in. formę i zakres wydawanych zezwoleń. Dlatego też przyjęto, że orzeczeniem swoim organ odwoławczy, nie zarzucając naruszenia prawa, ani błędu w ustaleniach faktycznych, przekroczył zakres swoich uprawnień i wszedł w sferę zadań własnych Gminy. Zdaniem Gminy, nie znajduje to żadnego uzasadnienia w przepisach, a organ nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przedmiot sporu nadal istnieje i należy go rozwiązać. Ostateczne stwierdzono, że organ odwoławczy nie miało też podstaw prawnych do przeprowadzenia wykładni wydanego zezwolenia sprzecznej z wykładnią autentyczną dokonaną przez organ wydający decyzję. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi uznając, że organ pierwszej instancji nie był stroną w postępowaniu, które toczyło się przed organem odwoławczym w związku z czym nie miał legitymacji do złożenia skargi. Powołując się na orzecznictwo NSA, zdaniem organu, Gmina nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje burmistrz miasta (postanowienie NSA z 15.10.1990 r. SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie NSA z 24.10.2002r. I SA/Ka 1354/02 i wyrok NSA o sygn. akt OSK 1017/04 ). Odnosząc się do argumentów co do przekroczenia uprawnień przez organ odwoławczy, organ ten zauważył, że samorządowe kolegium odwoławcze jest zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy gminy w drodze decyzji i że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umorzy postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie w stanie faktycznym opisanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie było podstaw aby cofnąć zezwolenie na sprzedaż piwa oraz napojów alkoholowych z powodu faktu sprzedawania alkoholu poza lokalem tj. w ogródku letnim przylegającym do baru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Podkreślić jednak należy, że w orzecznictwie NSA, jakie ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (tak np. w uchwale NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17). W powoływanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 16.02.2005 r. (OSK 1017/04, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 P.p.s.a. podzielił w całej rozciągłości stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie. Sąd ten, odwołując się do wskazanego orzecznictwa stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W wyroku powtórzono, że "Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Na uwagę zasługuje również fakt, że stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 odpowiada poglądom formułowanym w tym względzie przez większość przedstawicieli doktryny (np. przez J.P. Tarno Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.; T. Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72). Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do tego poglądu. W niniejszej sprawie organem administracji państwowej wydającym decyzję w pierwszej instancji, następnie uchyloną przez organ odwoławczy, był Burmistrz Miasta C.. Ten sam organ reprezentując Gminę poprzez pełnomocnika złożył skargę na decyzję zapadłą w drugiej instancji. Tym samym orzekanie w sprawie wyłączyło możliwość składania skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu braku interesu prawnego. Interes Gminy był chroniony na wcześniejszym etapie poprzez działanie właściwego organu. Nadmienić należy, że jeżeli zachodzą stosowne podstawy skargę może złożyć między innymi również prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.