III SA/Gl 1126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. (S.) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ponownego przeliczenia oraz wysokości i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] Komendanta Miejskiego Policji w R., odmawiającą skarżącej J. S. (S.) wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponownego przeliczenia wysokości ekwiwalentu. Z akt sprawy wynika, że do [...] skarżąca pełniła służbę w Policji. W związku z tym, że nie wykorzystała urlopu wypoczynkowego w naturze, został jej za ten urlop wypłacony ekwiwalent pieniężny przy zastosowaniu współczynnika wynikającego z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującego w dacie zakończenia służby tj. 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. 12 listopada 2018r. skarżąca wystąpiła do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu oraz o ponowne przeliczenie jego wysokości. W piśmie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15. Decyzją z [...] Komendant Miejski Policji odmówił wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty ekwiwalentu oraz ponownego przeliczenia jego wysokości. Uznał, że wyższy ekwiwalent przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom, którzy zakończyli służbę 6 listopada 2018r. lub później oraz tym, w stosunku do których sprawa ekwiwalentu została wszczęta przed tą datą i 6 listopada 2018r. nie została jeszcze zakończona. Ponieważ skarżąca nie należała do żadnej z tych grup uznał, że znajduje do niej zastosowanie art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem czyli przy zastosowaniu współczynnika 1/30. Dlatego stwierdził, że świadczenie przyznane już funkcjonariuszce zostało ustalone i wypłacone prawidłowo. Wyjaśnił także, że ponieważ organ nie wydawał w sprawie wypłaty ekwiwalentu żadnej decyzji administracyjnej, wznowienie postępowania nie może mieć miejsca. Wypłata świadczenia jest bowiem realizowana w trybie czynności materialno- technicznej. Nadto w uzasadnieniu wniosku strona wyraźnie wnioskowała o ponowne przeliczenie należnego ekwiwalentu. Dlatego organ stanął na stanowisku, że nie było przeszkód, aby merytorycznie ocenić, czy wobec strony ma zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, a także spowodowanie wypłacenia różnicy ekwiwalentu wraz z odsetkami. W uzasadnieniu kwestionowała stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowania wobec niej przelicznika ekwiwalentu w wysokości 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. Nadto obszernie odniosła się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, retroaktywnego skutku jego orzeczeń i orzecznictwa sądów administracyjnych w tożsamym przedmiocie. Jednocześnie nie kwestionowała rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...]. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie odniósł się do wniosku o wznowienie postepowania. Stwierdził, że postępowanie wznawia się w sytuacji, gdy zostało ono zakończone decyzją ostateczną, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Nadto zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony i bez zbędnego formalizmu. Dopiero w sytuacjach wątpliwości co do żądania strony należy zwrócić się do strony o jego sprecyzowanie, a w tej sprawie takich wątpliwości nie było. Odnosząc się do istoty żądania strony stwierdził, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop był ustalany w wysokości 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 przepis ten uległ zmianie od 1 października 2020r. Po tej dacie współczynnik wynosi 1/21 za każdy dzień niewykorzystanego w naturze urlopu. Jednak na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych (...), za okres przed 6 listopada 2018r. ekwiwalent ustala się na zasadach określonych w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, a więc z zastosowaniem współczynnika wynoszącego 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wysokości wyższej, niż już przez nią otrzymana w związku z zakończeniem służby. W skardze na to rozstrzygnięcie strona zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 Kpa przez naruszenie obowiązku zbadania wiodącej wykładni art. 115a ustawy o Policji, II. Naruszenie prawa materialnego poprzez: 1/ błędną wykładnię art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 115a w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 a przez to pozbawianie jej ekwiwalentu we właściwej wysokości; 2/ błędną wykładnię art. 66 ust. 2 Konstytucji i pozbawianie skarżącej prawa do urlopu w formie ekwiwalentu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzających, zwolnienie od kosztów sądowych i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasową argumentację, opartą o wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już przez nią otrzymana, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą. Biorąc pod uwagę tak zarysowany przedmiot sporu Sąd stanął na stanowisku, że prawidłowo organ potraktował wniosek o wznowienie postępowania zawarty w piśmie strony z 12 listopada 2018r., inicjującym postępowanie w sprawie, jako wniosek o podjęcie czynności zmierzających do ponownego przeliczenia kwoty świadczenia. Taka intencja strony wynika bowiem w wszystkich pism składanych w toku sprawy. Również kwestionując decyzje organów obu instancji strona podnosiła co do nich zarzuty odnoszące się do meritum sprawy, tj. wysokości należnego jej ekwiwalentu i nie kwestionowała ich w tej części, w jakiej odnoszą się ściśle do wniosku o wznowienie postępowania. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 Kpa, postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, która w przedmiocie już wypłaconego ekwiwalentu nie była nigdy wydana, a wysokość świadczenia została ustalona w trybie czynności materialno – technicznej. Co prawda orzeczenie w przedmiocie odmowy wznowienia wydanie się w formie postanowienia, a nie decyzji, tym niemniej jest to uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że w obu przypadkach stronie służy prawo skorzystania ze środków odwoławczych, wobec czego jej prawa nie zostały naruszone. Zatem organ – prawidłowo – unikając zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania przystąpił do rozpoznania wniosku w zakresie jego zasadniczego i rzeczywistego żądania. W tym jednak zakresie Sąd ocenił stanowisko organu jako błędne. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.). Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd.1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu. Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Dokładnie z taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. a uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niegodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop. Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast skutkiem zastosowania art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest, że policjant, który zakończył służbę 5 listopada 2018r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu, podczas gdy już funkcjonariusz zwolniony 6 listopada 2018r. czyli następnego dnia otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia za każdy dzień. Skutek ten jest zaś niemożliwy do zaakceptowania. Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. Odnosząc się do powyższego, podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości zastrzeżenia co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednak w ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. tylko z tego powodu, że skarżąca zakończyła służbę w Policji [...] Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono, albowiem sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych a skarżąca działała osobiście.