III SA/Gl 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę. Zaskarżonym aktem - pismem z [...], nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego, będący Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Śląskiego na lat 214-2020 (dalej określany skrótem IZ), poinformował "A" spółkę z o.o. z siedzibą w P. o nieuwzględnieniu protestu spółki dotyczącego negatywnej oceny jej wniosku nr nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawca, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P., pismem o sygn. [...], został poinformowany przez Instytucję Organizującą Konkurs — Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej: IOK lub ŚCP), że złożony w ramach konkursu [...] wniosek o dofinansowanie projektu [...], został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej. Wniosek nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełnił poszczególnych kryteriów punktowych zerojedynkowych (0/1 oceny merytorycznej. Projekt nie spełnił następujących kryteriów Innowacyjność projektu, Realność wskaźników, Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu oraz Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków. W następstwie powyższego projekt otrzymał ocenę negatywną oraz nie został oceniony w kryteriach punktowych podstawowych i kryterium punktowym dodatkowym (strategicznym). W dniu 25 października 2018 r. spółka za pośrednictwem IOK wniosła protest, w którym nie zgadza się z oceną w zakresie kryteriów punktowych zerojedynkowych (0/1): Innowacyjność projektu oraz Realność wskaźników. I powiązanych z nimi kryteriami dot. pomocy publicznej i zasadności i odpowiedniości wydatków. Uzasadniając protest podkreśliła, że w projekcie uwzględniono wyposażenie 10 stanowisk stacji diagnostycznej w najnowocześniejsze urządzenia diagnostyczne pozwalające na pełna ocenę stanu technicznego pojazdów ich naprawę oraz gromadzenie informacji na temat ich stanu technicznego. O innowacyjności projektu świadczy także wykorzystane w myjni wody, uprzednio użytej już do mycia pojazdów. Zwróciła również uwagę na rozbieżności i niespójności w opisie kryteriów pomiędzy ekspertami, co może sugerować zbyt pobieżne zapoznanie się z analizowanym projektem. Spółka, przy opracowywaniu projektu, wykorzystywała dotychczasowe doświadczenie w branży motoryzacyjnej, wiedzę z literatury naukowej oraz wiedzę nabytą podczas licznych kursów i szkoleń. Ponadto projekt został pozytywnie zaopiniowany przez pracowników naukowych Politechniki [...] Wydziału Transportu w K. Osoby te posiadają kilkudziesięcioletnie doświadczenie naukowe i praktyczne, poparte wieloma wydawnictwami naukowymi. IZ uzasadniając swoje stanowisko nie uwzgledniające protest odniosła się w pierwszej kolejności do kwestii innowacyjności projektu. Wskazała, że zestawienie kilku stosowanych/znanych na rynku urządzeń (usług) nie determinuje innowacyjności usługi, ani procesu technologicznego. Ponadto oceniający nr 1 wskazał również, że na terenie regionu są również inne zakłady świadczące takie same usługi, co potwierdza, że innowacja będzie wdrażana jedynie na poziomie przedsiębiorstwa. W ramach kosztów kwalifikowanych planowany jest zakup środków trwałych zarówno urządzeń diagnostycznych jak i naprawczych, jak np. urządzenie do kontroli i napełniania klimatyzacji, podnośniki, urządzenia do kontroli spalin i wtrysków. Nie wskazuje się na zakup żadnego systemu, który byłby integratorem tych wszystkich urządzeń, projekt nie wdraża żadnego zintegrowanego systemu, Środki trwałe, które są przedmiotem inwestycji stanowią wyposażenie funkcjonujących na rynku zakładów naprawczych czy też diagnostycznych. Ponadto wskazłć na bardzo lakoniczne opisy, z których nie wynika jednoznacznie, co ma stanowić innowację procesową czy produktową. We wniosku o dofinansowanie w punkcie B.22 ujęto następujące informacje: Projekt zakłada wdrożenie innowacyjnych technologii komputerowej obsługi pojazdów samochodowych klasy M1 i N1, motocykli i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3, 5 t. Obsługa klienta będzie wielofazowa i będzie obejmowała fazę przyjęcia pojazdu do naprawy obejmującą wstępną diagnostykę oraz jej ocenę dokonaną metodami diagnostycznymi z wykorzystaniem techniki komputerowej. W zależności od stanu pojazd zostanie skierowany na właściwe stanowisko naprawcze. Kolejne fazy to właściwa naprawa z późniejszą oceną techniczną po naprawie oraz przygotowanie pojazdu do wydania, po którym nastąpi wydanie pojazdu naprawionego. Zaplanowano : - usługa inteligentnej skomputeryzowanej linii diagnostycznej do kontroli - usługa ulepszona, - usługa diagnostyczna z szarpakiem na podnośniku - usługa nowa, - usługa automatycznej kontroli i napełnienia układów klimatyzacji - usługa nowa, - usługa kontroli spalin i wtrysków w pojazdach benzynowych - usługa nowa. Na podstawie tak sformułowanego opisu oceniający nr 1 stwierdził, iż usługi polegające na kontroli i napełnianiu układów klimatyzacji są usługami świadczonymi już na terenie regionu; we wniosku o dofinansowanie wskazano w sposób wyraźny, że projekt będzie dotyczył napełniania klimatyzacji jedynie czynnikiem R-1 34yf. W ramach budżetu projektu ujęto jedynie zakup urządzenia do kontroli i napełniania klimatyzacji, które daje możliwość obsługi klimatyzacji samochodów osobowych i dostawczych obsługujących zarówno czynnik RI 34a jak i czynnik RI 234yf. Z treści wniosku nie wynika zatem, że innowacyjność usługi ma polegać na stosowaniu jedynie nowego czynnika, tj. R-1234yf. Natomiast sam zakup najnowocześniejszego urządzenia nie jest tożsamy z wdrożeniem innowacyjnej usługi. Podobnie ekspert nr 2 uznał, projekt nie wykazuje innowacyjności tak produktowej, jak i procesowej. Obsługa klienta będzie wielofazowa i będzie obejmowała fazę przyjęcia pojazdu do naprawy obejmującą wstępną diagnostykę oraz jej ocenę dokonaną metodami diagnostycznymi z wykorzystaniem techniki' komputerowej. W zależności od stanu technicznego pojazd zostanie skierowany na właściwe stanowisko naprawcze. Kolejne fazy to właściwa naprawa z późniejszą oceną techniczną po naprawie oraz przygotowanie pojazdu do wydania, po którym nastąpi wydanie pojazdu naprawionego. " Zgodnie z Opinią o innowacyjności wdrażana w ramach projektu innowacja procesowa i produktowa stosowana jest w skali świata, w okresie do 3 lat. Zdaniem eksperta, projekt prowadzi do wdrożenia innowacji procesowej i produktowej jedynie na poziomie przedsiębiorstwa. Opinia o innowacyjności dotyczy przede wszystkim opisu poszczególnych urządzeń planowanych przez Wnioskodawcę do zakupu w ramach projektu, a nie procesów innowacyjnych, które miałyby być wdrażane za ich pomocą. Biorąc pod uwagę zaplanowane w ramach projektu wydatki dotyczące zakupu środków trwałych tj. urządzenia do kontroli i napełniania klimatyzacji, urządzenia do kontroli spalin i wtrysków, podnośników należy uznać, że projekt nie prowadzi do wdrożenia żadnego zintegrowanego, innowacyjnego systemu. Zaplanowane środki trwałe stanowią wyposażenie zakładu wnioskodawcy Odnosząc się z kolei do wskazanego w proteście fragmentu Opinii o innowacyjności IZ wskazała, że ujęty w proteście cytat został przedstawiony w pkt 1 Opinii, a więc w uzasadnieniu realizacji projektu jako technologii komunikacyjnych i informatycznych w ramach RIS. Natomiast w pkt 2 i 3 Opinii brakuje konkretnego opisu innowacyjności procesowej stosowanej w skali świata w okresie do 3 lat, zawarte są natomiast jedynie opisy poszczególnych urządzeń wchodzących w skład linii technologicznej, co też było głównym argumentem ekspertów dla uznania kryterium za niespełnione. Zaznaczyła także, że spółka nie podnosi w tej kwestii konkretnych zarzutów do przeprowadzonej oceny, przemawiających na jej korzyść, które pozwoliłyby uznać, iż ocena merytoryczna w przedmiotowej kwestii została przeprowadzona niewłaściwie. Przedstawia swoje odmienne zdanie dla oceny przedmiotowej kwestii i na tej podstawie zarzuca dokonanie błędnej oceny wniosku. Rolą oceniających jest dokonywanie oceny projektu na podstawie jednoznacznych danych merytorycznych zawartych we wniosku o dofinansowanie, za treść którego odpowiada wnioskodawca oraz dokumentacji konkursowej, z którą Wnioskodawca się zapoznał. Dlatego nie można uznać zasadności tych zarzutów. Obnosząc się do zarzutu dotyczącego realności wskaźników IZ zauważyła, że obydwaj oceniający projekt uznali to kryterium za niespełnione. Bowiem we wniosku spółka zaplanowała następujące wskaźniki produktu; inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw — 578729,72, liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotację - 1. liczba przedsiębiorstw objętych; wsparciem, w celu wprowadzenia produktów nowych dla firm -1; liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku - 1 oraz wskaźników rezultatu: wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach 3; liczba wprowadzonych innowacji -3. W ocenie pierwszego oceniającego, skoro projekt nie prowadzi do wdrożenia innowacji zgodnie z dokumentacją w punkcie dotyczącym innowacji pkt 1), wskaźnik rezultatu w postaci liczby wprowadzonych innowacji — 3 opisany, jako innowacja procesowa, produktowa oraz nietechnologiczna nie zostanie osiągnięty. Podobne stanowisko zajął drugi oceniający. Jego zdaniem przedstawione wskaźniki produktu i rezultatu można obiektywnie zbadać. Wnioskodawca przedstawił opis sposobu ich pomiaru, a także wyczerpującą informację odnośnie sposobu ich monitorowania. Jednakże z uwagi na podważenie przez eksperta innowacyjności projektu brak jest możliwości uznania osiągnięcia następujących wartości wskaźników: Liczba wprowadzonych innowacji (3). IZ podkreśliła, że ocena w zakresie przedmiotowego kryterium jest konsekwencją negatywnej oceny kryterium merytorycznego zerojedynkowego: Innowacyjność projektu. Z uwagi na fakt, iż w ramach procedury odwoławczej stwierdzono, że ocena merytoryczna w ramach kryterium pn. Innowacyjność projektu została przeprowadzona prawidłowo, tożsamo ocena w ramach przedmiotowego kryterium wskaźników zostaje również uznana za przeprowadzoną w sposób prawidłowy. W kwestii spełnienia przez projekt zasad udzielania pomocy publicznej oraz warunków określonych w pakiecie aplikacyjnym IZ zauważyła, po analizie kart oceny merytorycznej, że obaj oceniający uznali przedmiotowe kryterium za niespełnione. W opinii pierwszego oceniającego, skoro projekt nie spełnia kryterium innowacyjności, to tym samym nie spełnia wymogów oraz warunków określonym w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu. Z kolei w opinii drugiego oceniającego projekt nie jest zgodny z zapisami rozporządzeń krajowych i unijnych, w tym z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego (WE) i Rady (UE) nr 1303/2013,' Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014; Rozporządzeniem Komisji (UE),.nr 14Q7/2ę1.3 z uwagi na brak wprowadzenia innowacyjności co najmniej w skali regionu. Zgodnie z zapisami Kryteriów wyboru projektu dla działania 3.2 w ramach przedmiotowego kryterium eksperci zweryfikują czy projekt jest zgodny z zapisami rozporządzeń krajowych i unijnych, w tym z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego (WE) i Rady (UE) nr 1303/2013; Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z późn.zm.; Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1407/2013. W tym m.in. zgodność zakresu rzeczowego z wybranym typem inwestycji początkowej oraz spełnienie warunków dla wybranego typu inwestycji początkowej. Zweryfikowana również zostanie zgodność projektu z warunkami określonymi w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu. IZ zaznaczyła i tym razem, ze ocena w zakresie przedmiotowego kryterium jest konsekwencją negatywnej oceny kryterium merytorycznego zerojedynkowego: Innowacyjność projektu. Oceniając spełnienie przez projekt kryterium zasadności i odpowiedniej wysokości wydatków IZ i tym razem zaznaczyła, że obaj oceniający uznali wskazane kryterium za niespełnione. Bowiem do wydatków wliczono koszty zakupu myjnio bezdotykowej, których wysokość (159.380,80 PLN) przekracza o więcej niż 10 % wartość wydatków kwalifikowanych wynoszących 619.280,80 PLN. Odnosząc się do argumentacji spółki, że rozwiązania zastosowane w czynnej już obecnie myjni są unikatowe w zakresie rozwiązań informatycznych i telekomunikacyjnych, np. zastosowano po raz pierwszy w kraju czytnik dowodu rejestracyjnego do rozliczeń bezgotówkowych za korzystanie z myjni, w procesie mycia odzyskuje się także wodę IZ zauważyła, ze wprawdzie eksperci mogą korygować ale tylko w przypadku, gdy wartość nieuzasadnionych wydatków kwalifikowanych nie przekracza 10%. ponadto we wniosku spółka realizacja projektu polega na wdrożeniu innowacyjnych technologii komputerowej obsługi pojazdów samochodowych klasy M1 i N1, motocykli i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Obsługa klienta będzie wielofazowa i będzie obejmowała fazę przyjęcia pojazdu do naprawy obejmującą wstępną diagnostykę oraz jej ocenę dokonaną metodami diagnostycznymi z wykorzystaniem techniki komputerowej. W zależności od stanu technicznego pojazd zostanie skierowany na właściwe stanowisko naprawcze. Kolejne fazy to właściwa naprawa z późniejszą oceną techniczną po naprawie oraz przygotowanie pojazdu do wydania, po którym nastąpi wydanie pojazdu naprawionego. Także w kolejnych punktach wniosku stwierdzono, ze celem projektu jest system obsługi pojazdów. Jedynie w punkcie B. 13.3, B. 15, B.20 podano, że powstanie wielostanowiskowa myjnia bezdotykowa, jednakże spółka nie zawarła we wniosku dodatkowego opisu. Z kolei w punkcie B.21 ujęła tylko ogólny zapis, że myjnia bezdotykowa przyczyni do eliminacji mycia przydomowego. Podsumowując IZ uznała, iż oceniający słusznie wskazali, że skoro z zapisów wniosku wynika że celem projektu jest wdrożenie komputerowej obsługi pojazdów samochodowych polegającej na diagnostyce i naprawie, to niezasadny jest zakup myjni bezdotykowej, w szczególności gdy we wniosku o dofinansowanie nie zawarto żadnego uzasadnienia takiego zakupu. Tym bardziej, że spółka w złożonym proteście przytacza informacje odnośnie wydatku w postaci myjni bezdotykowej, które nie mają odzwierciedlenia w złożonym wniosku, czy też w dołączonej do projektu opinii o innowacyjności. Zaś na etapie wnoszenia protestu nie można wnosić dodatkowych informacji, które nie zostały przedstawione w trakcie oceny projektu, a które mogłyby rzutować na jej wynik (§ 7 punkt 4 Regulaminu procedury odwoławczej). Konkludując IZ stwierdziłaś, że ocena merytoryczna projektu w zakresie kryteriów punktowych zerojedynkowych (0/1 Innowacyjność projektu, Realność wskaźników, Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu oraz Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej. Nie znaleziono podstaw do podważenia przedmiotowej oceny, w związku z czym rozstrzygnięcie protestu nie pozwala na jego uwzględnienie, a tym samym projekt nie może zostać przekazany do IOK w celu przeprowadzenia ponownej oceny. W skardze do sądu administracyjnego spółka, zarzuciła powyższej informacji - naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej jako ustawa wdrożeniowa). wdrożeniowej oraz 57 ust. 3 lit b. załącznika nr 4 do regulaminu konkursu nr 03.02.OO-lP.01-24-009/17 w ramach RPO WSL 2014-2020 - Regulamin procedury odwoławczej dla Wnioskodawców IP RPO WSI, Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestów poprzez brak wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych w proteście zarzutów, przeanalizowania zgodności wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście, nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie w całości; - naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie bez zachowania zasad rzetelności i przejrzystości w ocenie, jak i wbrew przyjętym kryteriom wyboru tj. określenie w przyjętym regulaminie konkursu oraz instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie zasad naruszających zasadę przejrzystości poprzez nie wskazanie w sposób konkretny i przejrzysty, klarowny dla wnioskodawcy warunków i sposobu oceny poszczególnych kryteriów m.in. Innowacyjność projektu; Realność Wskaźników; Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym do konkursu; Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i miało to istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ponadto na podstawie art. 200 P.p.s.a. wnoszę o zasądzenie od IZ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając skargę zarzuciła, że IZ rozpatrując protest nie przeanalizowała wnikliwie i rzetelnie złożonego protestu co stanowi naruszenie ś 7 ust. 3 lit b załącznika nr 4 do regulaminu konkursu. Zdaniem skarżącej spółki eksperci dokonali oceny wniosku z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku stanowiącą załącznik nr 2 do regulaminu konkursu charakter wdrażanej innowacji należy opisać w pkt B.9 wniosku. W punkcie tym Skarżący dokładnie opisał na czym polega innowacyjność projektu, która polega na wprowadzeniu nowych, nieznanych dotąd usług, dzięki zastosowaniu najnowszych urządzeń i najnowszych technologii. W uzasadnieniu w pkt B.9.2. wskazano, że o innowacyjności projektu decyduje innowacyjność (nowoczesność) zastosowanych urządzeń- linii diagnostycznej do obsługi i kontroli stanu technicznego układów podwozia, które zostały zaprojektowane w roku 2016; nadto w dalszej części uzasadnienia powołano, iż integratorem- systemem obsługującym urządzenia i wprowadzającym innowacyjne usługi jest system informatyczny firmy "A" (por. część B.9.2. wniosku). W dalszej części Skarżący wyraźnie wskazała na czym polega wprowadzona przez niego inwestycja. W opinii o innowacyjności stanowiącej załącznik do wniosku ekspert oceniający poziom innowacji wyraźnie wskazał, iż innowacja procesowa wniosku polega na zastosowaniu systemu komunikacji pomiędzy urządzeniami linii diagnostycznej, zastosowaniu nowego procesu akwizycji i przetwarzania wyników z systemem doradczym. Ekspert wskazał również, że wdrożenie systemu stworzy możliwość nowego pakietu usług w zakresie diagnozowania stanu technicznego pojazdów co jest innowacyjnością projektową (por. stron 2 pkt 2 opinii o innowacyjności). W dalszej części opinii, w pkt 3.1. ekspert wyjaśnił, iż linia diagnostyczna do obsługi stanu technicznego pojazdów oraz pozostałe urządzenia to zintegrowane (zsynchronizowane) za pośrednictwem programu firmy "B". Tymczasem oceniający wniosek - uzasadniając swoje stanowisko odwołali się jedynie do części B.22 wniosku, w której to zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku nie należało opisać innowacyjności wprowadzonych rozwiązań, lecz efekty projektu. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując swoja ocen wyrażoną w piśmie informującym o wynikach rozpatrzenia protestu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ustawa ta nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przy czym należy podkreślić, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady postępowania obowiązujące podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów, określone zostały we wspomnianej już ustawie wdrożeniowej, normującej zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności, finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W związku z tym, że wedle art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności: przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne, wytyczne, o których mowa w art. 7 (tj. wytyczne dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego zgodne z wytycznymi horyzontalnymi), szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji - podstawę przeprowadzanej przez sąd kontroli zgodności z prawem, dokonanej oceny projektu, stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz akty i dokumenty, należące do tzw. systemu realizacji programu. Pomimo, że te ostatnie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, że bez nich nie jest możliwe dokonanie oceny i wyboru projektów, a zatem stanowią one bezpośrednią podstawę praw i obowiązków wnioskodawców oraz beneficjentów. W tym względzie uznano, że dokumenty składające się na system realizacji programu operacyjnego są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, bowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje (na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia), jak i podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem (vide: wyroki NSA: z 28 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1178/10; z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1252/10). W związku z powyższym, w ramach prowadzonego postępowania sądowego należało rozważyć czy w sprawie dochowane zostały wymagane zasady dokonania oceny wniosku o dofinansowanie, złożonego przez Skarżącego, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętej na ich podstawie procedury wyłaniania projektów. Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy przede wszystkim, wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu i dokonanej jego oceny. Nakaz zachowania bezstronności z kolei ustanawia zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów. Co należy jeszcze raz podkreślić - zachowany w tym względzie być powinien równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów, a reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mają charakter normatywny i stanowią gwara regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Siłą rzeczy, oznacza to konieczność uwzględniania w postępowaniach ze skarg w sprawach regulowanych przywołaną ustawą również i tych wzorców kontroli, które jako wynikające z regulaminu konkursu wzorce działania obowiązujące przy naborze projektów do dofinansowania, z jednej strony adresowane są do instytucji organizującej konkurs. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem, biorąc pod uwagę wyżej już poczynione zastrzeżenie co do uprawnienia sądu do merytorycznej weryfikacji wniosku (projektu), do zbadania, czy dokonana ocena wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu nie narusza powyższych reguł. Kontrola zaś powinna zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniającego oraz organu, w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym czy jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. W myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, podobnie - co należy podkreślić - jak i sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia więc do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17 i z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest naruszenia art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 7 ust. 3 lit b. załącznika nr 4 do regulaminu konkursu nr 03.02.OO-lP.01-24-009/17 w ramach RPO WSL 2014-2020 - Regulamin procedury odwoławczej dla Wnioskodawców IP RPO WSI, Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestów poprzez brak wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych w proteście zarzutów, przeanalizowania zgodności wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście, nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie w całości oraz naruszenia art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie bez zachowania zasad rzetelności i przejrzystości w ocenie, jak i wbrew przyjętym kryteriom wyboru tj. określenie w przyjętym regulaminie konkursu oraz instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie zasad naruszających zasadę przejrzystości poprzez nie wskazanie w sposób konkretny i przejrzysty, klarowny dla wnioskodawcy warunków i sposobu oceny poszczególnych kryteriów m.in. Innowacyjność projektu; Realność Wskaźników; Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym do konkursu; Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków , przypomnieć należy, że w myśl ww. przepisów właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z uzasadnienia skargi odnoszącego się do obu zarzutów wynika, że w ocenie skarżącej spółki eksperci dokonali oceny wniosku z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku stanowiącą załącznik nr 2 do regulaminu konkursu charakter wdrażanej innowacji należy opisać w pkt B.9 wniosku. W punkcie tym skarżąca, w jej opinii, dokładnie opisała, na czym polega innowacyjność projektu, która polega na wprowadzeniu nowych, nieznanych dotąd usług, dzięki zastosowaniu najnowszych urządzeń i najnowszych technologii. W uzasadnieniu w pkt B.9.2. wskazano, że o innowacyjności projektu decyduje innowacyjność (nowoczesność) zastosowanych urządzeń- linii diagnostycznej do obsługi i kontroli stanu technicznego układów podwozia, które zostały zaprojektowane w roku 2016; nadto w dalszej części uzasadnienia powołano, iż integratorem- systemem obsługującym urządzenia i wprowadzającym innowacyjne usługi jest system informatyczny firmy "B" (por. część B.9.2. wniosku). Wreszcie w opinii o innowacyjności stanowiącej załącznik do wniosku ekspert oceniający poziom innowacji wyraźnie wskazał, iż innowacja procesowa wniosku polega na zastosowaniu systemu komunikacji pomiędzy urządzeniami linii diagnostycznej, zastosowaniu nowego procesu akwizycji i przetwarzania wyników z systemem doradczym. Wreszcie, w ocenie skarżącej, oceniający projekt odwołali się do opisu projektu zawartego w pkt B.22, niezasadnie pomijając opis z punktu B.9. w którym to zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku nie należało opisać innowacyjności wprowadzonych rozwiązań, lecz efekty projektu. W tej części wniosku skarżący wyraźnie wskazała, iż efektami projektu będą wejście na nowe rynki zbytu dotychczas niezagospodarowane przez innych przedsiębiorców oraz rozwój branży motoryzacyjnej. Obaj eksperci nie odnieśli się w ogóle do informacji zawartych w pkt B.9. Uzasadnienie zarzutów pozwala na wniosek, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy wniosek spółki spełnia kryterium innowacyjności. Tym bardziej, ze spełnienie tego kryterium wpływa na ocenę innych, w szczególności kryterium wskaźników. Zgodnie ze słownikiem pojęć zawartym w regulaminie konkursu nr RPSL.03.02.00-lP.01-24-009/17 przez innowację procesową należy rozumieć wdrożenie nowej lub znacząco udoskonalonej metody produkcji lub dostawy. Do tej kategorii zalicza się znaczące zmiany w zakresie technologii, urządzeń oraz/lub oprogramowania (pkt 11). Natomiast przez innowację produktową - wdrożenie wyrobu lub usługi które są nowe lub istotnie ulepszone z punktu widzenia ich charakterystyki funkcjonalnej lub celów użytkowych, którym mają służyć. Obejmuje to w szczególności udoskonalenia w zakresie charakterystyki technicznej, zastosowanych komponentów i materiałów oraz oprogramowania stanowiącego integralną część produktu, a także udoskonalenia ułatwiające korzystanie z produktu przez użytkownika (pkt 12). Z kolei zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku 3.2.(wersja styczeń 2018) w punkcie B.9.2. należy wybrać z listy rozwijanej odpowiednią opcję określającą skalę i okres stosowania innowacji oraz uzasadnić swój wybór w polu tekstowym poniżej wskazanej opcji. W przypadku wdrożenia innowacji o różnym charakterze (np. innowacji produktowej oraz procesowej lub produktowej oraz nietechnologicznej) należy z listy rozwijanej wybrać innowację o najwyższym poziomie zasięgu, a w uzasadnieniu należy wskazać skalę i okres stosowania każdej wybranej innowacji. Należy przy tym pamiętać, że wspierane będą projekty obejmujące nabycie lub wdrożenie innowacyjnych rozwiązań stosowanych co najmniej w skali regionu nie dłużej niż 3 lata (36 miesięcy do dnia złożenia wniosku). Należy również określić, na czym Wnioskodawca opiera stwierdzenie dotyczące skali i okresu stosowania wprowadzanej w ramach projektu innowacji. Należy wymienić wszystkie źródła potwierdzenia tego faktu (np. opinie jednostek naukowo – badawczych o wdrażanej technologii, dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, wyniki przeszukiwania baz danych, literatura fachowa, raporty marketingowe, opinie stowarzyszeń branżowych, oświadczenie producenta). Wszystkie wskazane w tym punkcie dokumenty powinny być dołączone do wniosku o dofinansowanie. Opis zawarty w tym punkcie powinien być spójny z dołączoną do wniosku o dofinansowanie opinią o innowacyjności. Wskazać także należy, że w odniesieniu do pkt B.9.1 Charakter wdrażanej innowacji w instrukcji wypełniania wniosku zaznaczono, że B.9.1 Charakter wdrażanej innowacji zaznaczono, ze w tym punkcie należy zaznaczyć odpowiednie pole, określić charakter innowacji oraz uzasadnić swój wybór w przypadku zaznaczenia opcji "Tak". Wnioskodawca ma możliwość wyboru wszystkich trzech opcji równocześnie (procesowy, produktowy i nietechnologiczny), jednak nie może wybrać wyłącznie opcji "nietechnologiczny". Zdefiniowano również pojęcie innowacji posługując się podręcznikiem Oslo Manual. "Innowacja ma miejsce, gdy nowy lub ulepszony produkt zostaje wprowadzony na rynek albo nowy lub ulepszony proces zostaje zastosowany w produkcji, przy czym ów produkt i proces są nowe przynajmniej z punktu widzenia wprowadzającego je przedsiębiorstwa. W rozumieniu Podręcznika Oslo Manual innowacja techniczna oznacza obiektywne udoskonalenie właściwości produktu lub procesu bądź systemu dostaw w stosunku do produktów i procesów dotychczas istniejących. Mniejsze techniczne lub estetyczne modyfikacje produktów lub procesów, nie wpływające na osiągi, koszty lub też na zużycie materiałów, energii i komponentów, nie są traktowane jako innowacje techniczne. Określenie "wyrób technicznie nowy" ("technologicznie nowy") oznacza, że zmiany o charakterze czysto estetycznym czy zmiany dotyczące wyłącznie wyglądu wyrobu nie są uważane za innowacje." Zawarto również w instrukcji w odniesieniu do wskazanego punktu B.9 istotną uwagę. "W ramach Działania 3.2 wspierane będą projekty obejmujące wprowadzenie na rynek produktu/usługi lub procesu innowacyjnych co najmniej w skali regionu. Innowacja wdrażana w wyniku realizacji projektu musi być stosowana w województwie śląskim nie dłużej niż 3 lata (36 miesięcy do dnia złożenia wniosku). Wreszcie zgodnie a także instrukcja wypełniania wniosku w pkt B.9.2 wypełniający wniosek miał wskazać, czy projekt prowadzi do wdrożenia innowacji − stosowanej w skali regionu, w okresie do trzech lat − stosowanej w skali kraju, w okresie do trzech lat − stosowanej w skali świata, w okresie do trzech lat − nieznanej i niestosowanej dotychczas W opinii obu ekspertów oceniających, projekt wprowadza innowacje jedynie w skali przedsiębiorstwa. Świadczyć o tym miał m.in. uzasadnienie opinii Politechniki Śląskiej o innowacyjności oraz uzasadnienie efektów projektu z punktu B.22 wniosku. Przy czym pierwszy ekspert nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w opinii Politechniki, że projekt wprowadza innowację w skali świata w przedziale do 3 lat. Z kolei drugi zwrócił uwagę, ze opinia w zasadzie opisuje poszczególne urządzenia planowane przez wnioskodawcę do zakupu. Obaj zwrócili uwagę, że z wniosku nie wynika, by projekt prowadził do wdrożenia innowacyjnego systemu. Pierwszy ekspert podkreślił, ze we wniosku brak informacji o zakupie sytemu integrującego wszystkie planowane do zakupu urządzenia. Odnosząc się do oceny kwestii realności wskaźników sąd zauważa, ze obydwaj eksperci byli zgodni, że skoro spółka wykazała we wniosku wskaźnik trzech innowacji, zaś innowacyjność wniosku została już wykluczona, to niemożliwym jest osiągniecie tego wskaźnika. W ocenie sądu eksperci nie musieli powielać w tym punkcie argumentacji dlaczego projekt nie spełnia kryterium innowacyjności. Brak powtórzenia wywodu nie wpływa na oceną wniosku w tym punkcie. Dotyczy to także spełnienia przez wniosek warunków określonych w pakiecie aplikacyjnym. Także i w tym przypadku podstawą stwierdzenia, że nie zostało spełnione to kryterium był ustalenie, że wniosek nie spełnia kryterium innowacyjności. Odnosząc się kryterium zasadności i odpowiedniości wydatków zarówno IZ jak i eksperci zakwestionowali spółce wydatek na budowę myjni bezdotykowej, której koszt zadeklarowany prze spółkę jako kwalifikowalny, przekraczał 10 wartości wszystkich wydatków kwalifikowalnych wskazanych we wniosku. W ocenie spółki zastosowanie w tej myjni rozwiązanie jest unikatowe w skali świata. W ocenie sądu trafnie IZ rozpatrując protest, wskazała, że zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie (pkt B.2) realizacja projektu polega na wdrożeniu innowacyjnych technologii komputerowej obsługi pojazdów samochodowych klasy M1 i N1, motocykli i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Obsługa klienta będzie wielofazowa i będzie obejmowała fazę przyjęcia pojazdu do naprawy obejmującą wstępną diagnostykę oraz jej ocenę dokonaną metodami diagnostycznymi z wykorzystaniem techniki komputerowej. W zależności od stanu technicznego pojazd zostanie skierowany na właściwe stanowisko naprawcze. Kolejne fazy to właściwa naprawa z późniejszą oceną techniczną po naprawie oraz przygotowanie pojazdu do wydania, po którym nastąpi wydanie pojazdu naprawionego. Zakup myjni nie jest bezpośrednio związany z tak opisaną wielofazową obsługa klienta. Zaś zakwestionowane koszty kwalifikowalne w wysokości 150.380,80 zł. przekraczają 10 % ogółu kosztów kwalifikowalnych i eksperci, w świetle zapisów regulaminu i instrukcji wypełniania wniosku, nie mogli samodzielnie dokonać korekty wniosku. Całokształt okoliczności sprawy pozwala zatem na przyjęcie, że wniosek skarżącej został oceniony bez naruszenia przepisów prawa. w tym regulaminu konkursu oraz wytycznych wypełniania wniosku. Argumentacja zawarta w kartach oceny nie jest – jak sugeruje skarżący dowolna, niekompletna ani nierzetelna, bowiem odnosi się do danych podanych przez skarżącą we wniosku oraz dołączonej do niego opinii Politechniki Śląskiej. Ponadto jest ona wyczerpująca i przekonująca. Dokonana tu ocena jest spójna, wyczerpująca i logiczna, a przy tym uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy. Niespełnienie jednego z siedmiu kryteriów ocenianych w systemie zero/jedynkowym na etapie wstępnej oceny merytorycznej wniosku uzasadniało jego negatywną ocenę. W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny wniosku przez KOP oraz art. 58 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zakresie rozpatrzenia protestu. IŻ odniosła się do argumentacji skarżącej zawarte w proteście, a swoje stanowisko oparła na prawidłowo przeprowadzonej ocenie wniosku. Podkreślić należy, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku i dokumentacji aplikacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11, CBOSA). Skarżący przystępując do konkursu winien znać jego zasady, które zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Braki w złożonej dokumentacji lub jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek określonych kryteriów, winny natomiast zostać ocenione negatywnie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Reżim ubiegania się o wnioskowane dofinansowanie jest sztywny i rygorystyczny; brak jest podstaw do obciążania organu koniecznością wzywania beneficjenta do uzupełniania wniosku w przypadku stwierdzenia niespełniania przez niego podstawowego kryterium formalnego. Wobec powyższego, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalono skargę.