III SA/Gl 1137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych (odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) uchyla zaskarżone postanowienie. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. stwierdził "uchybienie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. w z dnia [...] r., którą organ ten, po wznowieniu postępowania, uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. i orzekł o odmowie przyznania B.S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). 2. B.S. w oparciu o wniosek z dnia [...] r. i działając na podstawie art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) ubiegał się o przyznanie JPO i UPO na będące w jego posiadaniu grunty rolne na rok 2004. 2.1. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał stronie powyższe płatności. Decyzja została odebrana przez stronę dnia [...] r. Odwołania nie wniesiono. 2.2. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone wyżej wymienioną ostateczną decyzją. Postanowienie zostało przesłane na adres: C., ul. [...]. Po "awizowaniu" przesyłkę zwrócono nadawcy. 2.3. Decyzją z dnia [...] r. organ ten uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. i orzekł o odmowie przyznania B.S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Decyzja została przesłana na adres: C., ul. [...]. Z adnotacji dokonanych na kopercie wynika, że: "[...]r. Awizowano nie zastano", "[...] Powtórne awizo" i "[...]r. Zwrot nie podjęto w terminie". 3. Pismem z dnia [...] r. B.S. zwrócił się z wnioskiem o wydanie kserokopii dokumentacji dotyczącej sprawy zaznaczając, że nie mógł jej odebrać, gdyż od dnia [...] r. przebywa w Zakładzie Karnym. Dnia [...] r. odebrał osobiście stosowną dokumentację w tym decyzję z [...] r. 4. W odwołaniu z dnia [...] r., które zostało złożone w Zakładzie Karnym dnia [...] r., strona zawarła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania między innymi od decyzji z dnia [...] r. 4.1. W uzasadnieniu jeszcze raz podała, że w Zakładzie Karnym przebywa od dnia [...] r., gdzie odbywa karę pozbawienia wolności i że nie docierała do niej żadna korespondencja od organu, dlatego też nie składała stosownych dokumentów i odwołań. W związku z tym uznała, że nie ze swojej winy uchybiła terminowi do złożenia odwołania. 5. Rozpatrując ten wniosek Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) stwierdził "uchybienie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" od decyzji z dnia [...] r. 5.1. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona w dniu [...] r. w trybie art. 44 k.p.a., a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który został złożony w Zakładzie Karnym dnia [...]r., wpłynął po terminie siedmiu dni licząc od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, tj. otrzymania kserokopii dokumentacji, czyli od dnia [...]r. Jako podstawę prawną dokonanej odmowy organ powołał art. 58 § 2 i 3 k.p.a. Powołał się też na art. 41 § 1 k.p.a. zaznaczając, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. 6. W skardze z dnia [...] r. strona skarżąca zarzuciła, że organ wydając dnia [...] r. kopie decyzji nie pouczył strony o konieczności zachowania terminu 7 dni w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że odwołanie złożył w terminie, a przebywając w Zakładzie Karnym nie miał możliwości przesłania stosownego wniosku o zmianie adresu lub ustanowienia pełnomocnika. 7. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził przy tym, powołując się na stosownie orzeczenia sądów administracyjnych, że żaden przepis prawa nie nakłada na organy rozpatrujące sprawy w trybie administracyjnym obowiązku udzielenia stronom pouczenia o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 8. Skarga jest zasadna. 9. Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). 9.1. Tym samym, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) (zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. 10. W przedmiotowej sprawie na wcześniejszym etapie postępowania strona złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej w ramach JPO i UPO. W związku z tym do tego postępowania w pierwszej kolejności mają zastosowanie zasady i warunki określone w przepisach Unii Europejskiej, a następnie dopiero wynikające z ustaw krajowych. Z tym, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) stosuje się dopiero wówczas, gdy przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 37, poz. 217 z późn. zm.)., która z dniem 27 lutego 2007 r. uchyliła wcześniejszą ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), nie stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 nowej ustawy). Przy tym przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu) w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 10.1. Kwestie związane z wszczęciem postępowania administracyjnego, doręczaniem pism i orzeczeń, a także obowiązkami procesowych ciążącymi na organach administracji nie zostały uregulowane ani w prawie wspólnotowym, ani w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), dlatego w tym zakresie będą obowiązywały regulacje prawne wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. 10.2. W przypadku rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu (np. do złożenia odwołania), w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a., organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy rozpoczął się bieg tego terminu, a więc, czy została dokonana czynność procesowa, która inicjowała jego wszczęcie. W przypadku terminu do złożenia odwołania będzie to czynność doręczenia stronie decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji. 10.3. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że potwierdzenie odbioru przesyłki musi być tak wypełnione przez doręczyciela, aby w sposób niebudzący wątpliwości wynikała z niego okoliczność pozostawienia zainteresowanemu informacji o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym oraz aby wynikał z potwierdzenia odbioru okres, przez jaki placówka pocztowa przechowywała dane pismo. Podkreśla się przy tym, że aby doręczenie pisma adresatowi w trybie fikcji prawnej mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki z art. 44 k.p.a. Podkreśla się też, że przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania podatkowego, dlatego z okoliczności faktycznych sprawy musi wynikać, w sposób nie budzący wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego między innymi zawiadomienia adresata w sposób zgodny z przepisami o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w stosownej placówce pocztowej. Brak zaś pewności, co do pozostawienia zawiadomienia o złożeniu awizowanej przesyłki w urzędzie pocztowym, skutkuje niedoręczeniem przedmiotowego pisma, dlatego też okoliczność pozostawienia tego zawiadomienia musi być potwierdzona stosowną adnotacją doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., gdyż musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Tak więc, związana z tym dokumentacja winna być pełna, pozbawiona wszelkich uproszczeń, które niweczyłyby tę możliwość. Nie można zatem uznać, za doręczoną decyzję, gdy z ze stosownych dowodów nie wynika: a/ przyczyna, z powodu której nie dokonano doręczenia w trybie art. 42 i art. 43 k.p.a., b/ czy zawiadomienie o przesyłce dwukrotnie umieszczono w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a., c/ czy upłynął 14-dniowy okres przechowywania przesyłki (art. 44 § 4 k.p.a.). 11. W niniejszej sprawie organ powołał się na okoliczność, że decyzja z dnia [...]r., od której strona wniosła odwołanie, została doręczona dnia [...]r. na podstawie art. 44 k.p.a. Jednak ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję ani z zapisków dokonanych na kopercie, ani z innych dokumentów nie wynika, że przy doręczeniu zastępczym spełnione zostały warunki wynikające między innymi z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Brak jest dowodu na to, że dwukrotne zawiadomienie o złożeniu pisma na poczcie pozostawiono w jednym z miejsc wymienionych w tym przepisie. Z samego użytego pojęcia "awizowano", "powtórne awizo" i "zwrot nie podjęto w terminie" nie wynika taki warunek. Oznaczać to może jedynie, że doręczyciel dokonał określonej czynność, ale nie wynika z tego istotna okoliczność, na czym ta czynność polegała. Poza tym, jeśli było to pozostawienie zawiadomienia (awiza), to nie wynika z tego, w jakim miejscu je pozostawiono. Przy doręczeniu zastępczym, które w istocie opiera się na domniemaniu doręczenia, nie można dodatkowo domniemywać istnienia faktów wypełniających przesłanki uznania takiego doręczenia za zgodne z prawem. Nie wyjaśnienie tych okoliczności, w zakresie obowiązków wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 w nawiązaniu do art. 44 § 2 i art. 58 § 1 k.p.a., miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o przywrócenie terminu, tzn. poprzez brak określonych dowodów doręczenia decyzji organ nie wykazał, że termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg. Brak jest podstaw, aby w tym stanie rzeczy, przy zaniechaniu przez organ wyjaśnienia istotnych kwestii w zakresie awizowania przesyłki zawierającej decyzję uznać, iż zostały spełnione warunki skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Dopiero przeprowadzenie w tym zakresie pełnego i prawidłowego postępowania wyjaśniającego umożliwi organowi odniesienia się do innych przesłanek przywrócenia terminu i wydania stosownego orzeczenia. 12. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że organ miał obowiązek działać z urzędu i poinformować stronę o warunkach stosowania wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 37, poz. 217 z późn. zm.) organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, tylko na ich żądanie. W ten sposób została zmieniona ogólna zasada udzielania stronie niezbędnych informacji, która została wyrażona w art. 9 k.p.a. Dopiero brak właściwego pouczenia w przypadku zwrócenia się strony o udzielenie informacji w danym zakresie powoduje, że organowi można zarzucić naruszenie prawa. 13. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni wszystkie wątpliwe okoliczności związane z doręczeniem przedmiotowej przesyłki i stosowania zastępczego trybu doręczenia. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie podlega wykonaniu, dlatego Sąd nie orzekał w tym zakresie. Jeśli chodzi o koszty postępowania, to brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia, ponieważ strona skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych i nie wnioskowała o zasądzenie innych kosztów postępowania.