III SA/Gl 1139/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Targoński, Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...]r. Wojewoda [...] w K. wniósł, za pośrednictwem Rady Gminy w O., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustanowienia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w wyznaczonym obszarze miejscowości Z. P. Gminy O. (opubl. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r., Nr 66, poz.1678), która została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; odtąd powoływana jako: u. sam. gmin.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz.473 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.; dalej powoływana jako u. wych. trzeźw.) W skardze tej organ nadzoru – Wojewoda [...]-w oparciu o art. 93 ust. 1 u. sam. gmin. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy O. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art.94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. A zatem materia unormowana w tego rodzaju akcie musi mieścić się w wyraźnie wskazanych w ustawie ramach. Przepis art. 14 ust. 6 u. wych. trzeźw. zawiera upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych, nie wymienionych w art. 14 tej ustawy, miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter, w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. W oparciu o tę delegacje ustawową Rada Gminy O. wydała przedmiotową, wskazana wyżej uchwałę. W ocenie Wojewody [...], jako organu nadzoru, wprowadzenie zakazu na wskazanym w uchwale obszarze dokonane zostało z naruszeniem art. 14 ust. 6 u. wych. trzeźw. Zdaniem Wojewody analiza treści uchwały wykazała, że nie wskazano w niej istnienia podstawowej przesłanki uzasadniającej konieczność jego ochrony przed skutkami sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Skarżący podkreślił, iż przesłanka szczególnego charakteru obiektu bądź miejsca oznacza, iż rada gminy, chociaż niewątpliwie należy do niej ocena, gdzie i na jaki okres czasu wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania i spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie ma jednak pełnej dowolności w wyborze tych miejsc. "Wprowadzenie zakazu uzasadnione może być jedynie w sytuacji, gdy istnieje potrzeba ochrony danego miejsca (obiektu) przed obecnością alkoholu, m.in. ze względów wychowawczych, moralnych, religijnych lub etycznych. A więc chronione zakazem mogą być takie miejsca jak np. obiekty sportowe, place zabaw, obiekty rekreacyjne, parki, miejsca kultu religijnego, itp. (...). Tymczasem wprowadzony przez Radę Gminy O. zakaz dotyczy działki, na której mieszczą się obiekty handlowe, gastronomiczne oraz ogródki sezonowe stanowiące integralną część obiektów gastronomicznych, a więc miejsca, którego handlowy i gospodarczy charakter nie stoi w sprzeczności z prowadzeniem działalności związanej ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych." Jak akcentuje skarżący uzasadnieniem dla wprowadzenia przez RG O. zakazu są: 1) względy profilaktyczne, wychowawcze i bezpieczeństwa publicznego (§ 1 ust. 1 uchwały), 2) sąsiedztwo z jedynym centrum kulturalno-oświatowym miejscowości, a w szczególności z obiektami sportowymi Zespołu Szkół w Z. (§ 2 ust.1 uchwały) 3) brak urządzonego chodnika wzdłuż ul. [...] w Z. P., co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia pieszych, zamierzających korzystać z usług placówek handlowych i gastronomicznych (§ 2 ust. 3 uchwały). W przekonaniu skarżącego powołane w uchwale okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazu, winny być brane pod uwagę jedynie przy podejmowaniu przez radę gminy, na podstawie art. 12 ust. 2 u. wych. trzeźw., uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie mogły one natomiast być brane pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, zamiast podstawowej przesłanki wprowadzenia zakazu, jaką jest potrzeba ochrony miejsca, na którym został ustanowiony, ze względu na jego charakter. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy O. wniósł o jej oddalenie oraz wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie odpisu uchwały RG O. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy O. miejsc sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. podnosi, iż zaskarżona uchwała ustanawia stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na położonej przy ul. [...] w Z. P. działce nr [...], zabudowanej jednym pawilonem handlowym. W treści uchwały wymieniono też przyszłe i możliwe trzy formy działalności gospodarczej na tej działce, z czego, w ocenie organu gminy, skarżący błędnie wywnioskował jakoby na tej działce było centrum handlowe z licznymi obiektami handlowo-gastronomicznymi, a władze gminy nie zapewniały w tym miejscu porządku publicznego. Uchwała RG O. z dnia [...] r. , nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy O. miejsc sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych została przywołana w odpowiedzi na skargę dlatego, iż przedmiotowa działka nr [...] mieści się w kryteriach określonych tą uchwałą i dla tej działki nie należało "zmieniać zasad usytuowania już funkcjonujących miejsc sprzedaży oraz sprzedaży i podawania alkoholu na obszarze gminy." Dlatego w oparciu o art. 14 ust. 6 u. wych. trzeźw. została podjęta zaskarżona uchwała, która w ocenie organu gminy jest zgodna z prawem i oparta o upoważnienie ustawowe. Podkreślono także, iż w Gminie O. nie reaktywowano jeszcze posterunku policji, a najbliższy taki posterunek jest w miejscowości P. , oddalonej od Z.P. o 25 km. W tej sytuacji władze gminy starają się zapewnić porządek publiczny m.in. przez ograniczenie dostępności alkoholu w pobliżu centrów kulturalno-oświatowych. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 25 stycznia 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, podtrzymując wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik organu gminy wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że zaskarżona uchwała mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 6 u. wych. trzeźw., który pozwala organom gminy na dokonanie oceny, czy na danym obszarze lub terenie zasadne jest ustanowienie zakazu, będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały. Nadto podniósł, że zaskarżona uchwała jest także wynikiem wniosków składanych przez mieszkańców gminy. Powołując się na dwa wyroki WSA w Gliwicach, uznał stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały za nieupoważnione. Pełnomocnik skarżącego, korzystając z prawa repliki stwierdzi, że pełnomocnik organu gminy nie udowodnił, iż zaskarżona uchwała została podjęta w celu ochrony wskazanego w niej miejsca, ale ze względów profilaktycznych, wychowawczych i bezpieczeństwa publicznego dla terenów sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zaskarżonego aktu należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wdane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Nadto, zgodnie z § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Uchwała Rady Gminy O. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie ustanowienia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w wyznaczonym obszarze miejscowości Z.P. Gminy O. (opubl. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r., Nr 66, poz.1678), będąca przedmiotem skargi, w ocenie składu orzekającego Sądu, jest aktem prawa miejscowego. W świetle tej oceny nie ulega wątpliwości, iż w oparciu o art. 94 ust.1 u. sam. gmin., możliwe jest stwierdzenie nieważności, będącej przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd uchwały, przepis ten bowiem stanowi, że: " Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Stosownie do art. 91 ust. 1 u. sam. gmin.: "Uchwala lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Zgodnie z art. 93 ust.1 u. sam. gmin. : "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Kwestia wadliwości aktu prawa miejscowego, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu, była przedmiotem rozważań w doktrynie i judykaturze. B. Adamiak stwierdziła, że: "różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenie prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. (...) Do tego rodzaju naruszeń należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego, brak podstaw prawnych do podjęcia aktu prawa miejscowego, naruszenie przepisów prawa regulujących podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego oraz przepisów regulujących procedurę podjęcia aktu prawa miejscowego." (B. Adamiak: Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej. PiP 2002, z.9, s. 15; por. także: D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego. Bydgoszcz-Kraków 2003; M. Rzążewska: Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa-Zielona Góra 1997; A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego. Warszawa 1999). Należy zauważyć, że konstrukcja normy prawnej dającej kompetencje dla rady gminy do wydania przedmiotowej zaskarżonej uchwały w sprawie wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w ocenie Sądu, pozwala na uznanie, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Przepisy wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawach, mają charakter prawa materialnego. Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że dotyczy materii ogólnie uregulowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne kwestie są pozostawione do uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego. Zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii będących przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie trzeba rozważyć, jaki zakres obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie Rada Gminy O. nie wydała zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem kompetencji przyznanych normą ustawową. Analizując to zagadnienie warto wskazać na wyrok NSA z dnia 29 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02 (Finanse Komunalne 2003, nr 4, s.53), w którym NSA zajął stanowisko, iż: "rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu". Odnosząc się do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż przepis kompetencyjny, zawarty w ustawie (art. 14 ust. 6 u. wych. trzeźw.), stanowi, że: "W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie określaja miejsca, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Ustęp 6 tego artykułu upoważnia radę gminy do rozszerzenia takich zakazów na inne jeszcze miejsca lub obiekty, ze względu na charakter tych miejsc lub obiektów. Wynika z tego, że to upoważnienie ustawowe nie jest nieograniczone. Dodatkowe zakazy usprawiedliwia tylko charakter miejsca, którego zakaz dotyczy, a nie miejsc sąsiednich w stosunku do tego miejsca. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym: "Kierując się intencjami ustawodawcy wynikającymi z treści art. 14 ust. 1 ustawy należałoby przyjąć, iż chodzi tylko o takie przypadki, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest a priori szczególnie niepożądana. Nie jest wskazane udostępnianie alkoholu, ponieważ nie jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować, np. ze względów wychowawczych (szkoła) albo bezpieczeństwa ludzi (środki i obiekty komunikacji krajowej). Przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości można by wobec tego uzasadniać wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej. Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy, służyć więc mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc przez zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego" (wyrok NSA z dnia 9.12.1999 r., II SA 1709/99 – Pr. Gosp. 2000, nr 3, s.44). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy O. wprowadzając zaskarżoną uchwałą stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na zabudowanej pawilonem handlowym działce nr [...], karta mapy [...], położonej przy ul. [...] nr [...] w Z.P. (§ 1 zaskarżonej uchwały), w ocenie Sądu, niewątpliwie w sposób istotny naruszyła delegację ustawową zawartą w art. 14 ust. 6 u.wych. trzeźw. i to niezależnie od szlachetnych intencji jakimi się kierowała. W kwestii tej skład orzekający Sądu w pełni podzielił ocenę dokonaną przez organ nadzoru, czyli Wojewodę [...]. Należy zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych aktów prawa miejscowego z przepisami prawa. Sąd nie bada natomiast celowości czy słuszności zaskarżonego aktu. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.