III SA/Gl 1141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącej A.N.- z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2021r. z uwagi na brak złożenia wniosku o w formie elektronicznej. Wydanie tej decyzji poprzedził następujący ciąg zdarzeń: [...] r. strona zwróciła się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2021r. Podniosła, że nie jest w stanie złożyć wniosku przez PUE-ZUS, gdyż otrzymuje informację, że nie posiada właściwego kodu PKD, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż od wielu lat prowadzi działalność o kodzie 47.75.Z (sprzedaż detaliczna kosmetyków i artykułów toaletowych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach) i jest to jej główne źródło przychodu. Pismem z [...] r. ZUS poinformował stronę, że wg stanu na 31 marca tego roku nie prowadziła działalności o kodzie uprawniającym do zwolnienia, a kod wiodący na ten dzień był inny, niż podany we wniosku o zwolnienie. W związku z tym brak było możliwości złożenia wniosku drogą elektroniczną. W piśmie z [...] r. strona podjęła polemikę z organem podnosząc, że prowadzi działalność oznaczoną kodem 47.75.Z od 2012r. Rzeczywiście nie był on wpisany do Regon jako wiodący, ale był wśród kodów działalności, jakie prowadzi. Zatem gdyby nie otrzymała wsparcia mimo, że 100% przychodów czerpie z działalności wskazanej w przepisach o tarczy, byłoby to dla niej bardzo krzywdzące, tym bardziej, że w kwietniu spadek przychodów wyniósł ok. 80%. Do pisma dołączyła rejestr sprzedaży za kwiecień, z którego wynika, że co najmniej zdecydowana większość sprzedaży nastąpiła na rzecz podmiotów prowadzących działalność w zakresie fryzjerstwa i usług kosmetycznych. Ponieważ [...] r. ZUS podtrzymał swoje odmowne stanowisko, [...]r. zwróciła się o wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia. Zaskarżoną decyzją organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak złożenia wniosku w formie elektronicznej. W podstawie prawnej powołał art. 61a Kpa w związku z art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 31zq ust.8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W uzasadnieniu przestawił dotychczasowy przebieg zdarzeń, przytoczył treść art. 61a § 2 Kpa określającego przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, poinformował też, że w przypadku, gdy przepisy Kpa przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Skonkludował, że "uwzględniając powyższe, odmawia wszczęcia postępowania". W skardze na to rozstrzygnięcia, strona zarzuciła pozbawienie jej możliwości skorzystania z wsparcia finansowego pomimo, że prowadzi działalność o kodzie uprawniającym do zwolnienia od 2012r. a spadek przychodów wyniósł 80%. Podniosła też, że została przez urzędnika Ministerstwa Finansów wezwana do zmiany kodu PKD wobec prawdopodobnej niezgodności plików JPK-VAT z faktycznie prowadzoną działalnością. Na tej podstawie zarzuciła, że z jednej strony organy państwa widzą i akceptują jej faktyczną działalność, z drugiej – odmawiają wsparcia uznając, że jej nie prowadzi, gdyż ma inny kod PKD. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że złożenie wniosku możliwe jest wyłącznie drogą elektroniczną, a skarżąca nie mogła tego uczynić, gdyż "systemowo" ograniczono możliwość ich składania jedynie do przedsiębiorców posiadających odpowiednie PKD. Na rozprawie skarżąca złożyła pismo ZUS, z którego wynika, że otrzymała świadczenie postojowe, aczkolwiek nie wiadomo, za jaki miesiąc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Art. 107 § 1 Kpa określa obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej. Pkt 4 i 6 ww. przepisu wskazują odpowiednio, że jest to powołanie podstawy prawnej decyzji oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że takiego uzasadnienia prawnego powołana decyzja nie zawiera. Organ przytoczył co prawda w uzasadnieniu treść art. 61a § 1 Kpa (błędnie oznaczając go jako art. 61a § 2 Kpa, podczas gdy przepis ten dotyczy prawa wniesienia zażalenia). Stosownie do powołanego art. Kpa: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postepowania – przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Tym niemniej organ w żaden sposób nie odniósł tego przepisu do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy. Nie wiadomo zatem, czy powodem wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania jest fakt, że w ocenie organu skarżącej nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony, czy też postępowanie nie może być wszczęte z innych powodów, a jeśli tak, to jakich. W ocenie Sądu uzasadniając orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może poprzestać na powołaniu przepisu upoważniającego go do takiej odmowy, ale winien także powiązać go z takim przepisem (tzn. przytoczyć go i dokonać jego wykładni), z którego wynika, dlaczego w konkretnym stanie faktycznym wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony albo jaki przepis stoi w danej sprawie na przeszkodzie wszczęciu postępowania z innych przyczyn. Żadnego z tych warunków badana decyzja nie spełnia. Natomiast przytoczenie przepisów prawa i ich wyjaśnienie odgrywa zasadniczą rolę w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Stanowi bowiem nie tylko wypełnienie obowiązków nałożonych na organ cytowanym wyżej art. 107 Kpa, ale także realizację zasad ogólnych Kpa: dowodzi, że organy przestrzegają zasady praworządności i działają na podstawie prawa (art. 6 Kpa) oraz respektują zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 Kpa). Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne ma charakter inkwizycyjny, dlatego zasady ogólne tego postępowania, stanowiące dla strony gwarancje poszanowania jej praw powinny być szczególnie skrupulatnie przestrzegane i nie mogą być pomijane lub traktowane jak nic nieznaczące slogany. Takie zaś uzasadnienie decyzji praktycznie uniemożliwia stronie poznanie motywów rozstrzygnięcia, jakimi kierował się organ i ich ocenę przez stronę. Uniemożliwia także ich kontrolę przez Sąd orzekający. Zgodnie z tym, co Sąd powiedział już na wstępie, sądy administracyjne z woli ustawodawcy jedynie kontrolują działalność administracji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd nie jest w stanie przeprowadzić takiej kontroli prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia (gdyż nie został w decyzji powołany) ani prawidłowości jego wykładni (bo ta nie została przez organ przeprowadzona). W tym stanie rzeczy orzeczenie organu jawi się jako całkowicie dowolne, a jego zgodność z prawem – nieweryfikowalna. Pojawia się w tym miejscu wątpliwość, czy nie jest to celowy zabieg organu, bo brak jest w systemie prawa przepisu, który ograniczałby prawo składania wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek tylko do sytuacji zgodności kodu PKD deklarowanego we wniosku i ujawnionego w Regon. Zgodnie bowiem z art. 31zp ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842) - w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym strona usiłowała złożyć podanie o zwolnienie - wniosek taki może być złożony wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo wykorzystując sposób potwierdzania pochodzenia oraz integralności danych udostępniony bezpłatnie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w systemie teleinformatycznym. Z powyższego wynika zatem tylko obowiązek zachowania określonej formy (elektronicznej), nie wynika jednak prawo ZUS do wprowadzania materialnoprawnych przesłanek dostępności takiego elektronicznego formularza (np. zgodności kodu PKD deklarowanego z ujawnionym w Regon). W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającym zasadę praworządności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została również wyrażona w cytowanym już art. 6 Kpa. Natomiast wprowadzenie takiej konstrukcji systemu informatycznego, która faktycznie uniemożliwia złożenie podania do organu administracji publicznej wydaje się być działaniem bez podstawy prawnej, gdyż żadnej podstawy prawej dla swego działania organ nie wskazał, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Wywiera to także ten skutek, że ZUS z organu stosującego prawo stał się de facto organem stanowiącym prawo. Wskazuje to, że w takim stanie faktycznym doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej zarówno w Konstytucji, jak i przepisach Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię, a wydane rozstrzygnięcie szczegółowo uzasadni z powołaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa zgodnie z regułami Kpa.