III SA/Gl 1162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad dokonywania korekt finansowych przy realizacji programu operacyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013r., poz 596 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia przez Zarząd Województwa [...] stanowiska Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 w zakresie korekt w okresie trwałości projektów za niedozwolone (komercyjne) świadczeni usług medycznych przez Beneficjentów w ramach Działania 9.1 i 9.2 w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. nr 84, poz. 712 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r. Zgodnie z brzmieniem § 1 uchwały Zarząd Województwa [...] przyjął stanowisko Instytucji Zarządzającej, które stanowi załącznik do uchwały. Stanowisko to w punkcie 1 lit. a i b określa przypadki, gdy Instytucja Zarządzająca dopuszcza zmiany w okresie trwałości, wobec których nie będą stosowane korekty finansowe. Wskazuje także w punkcie 2 lit. a, b i c Załącznika na przypadki, w których będą stosowane przez Instytucję Zarządzającą korekty finansowe w przypadku niezachowania warunków realizacji projektów, określonych w dokumentach aplikacyjnych. W punkcie 4 określono tryb rozliczania korekty finansowej. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.L 210 z 31.07.2006 r.), art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, art. 25pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 184 i art. 207 ustawy o finansach publicznych. Podkreślono, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy wypełniane obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006 oraz określenie systemu realizacji programu operacyjnego. Przepis art. 184 ustawy o finansach publicznych określa procedury dokonywania wydatków i zasady rozliczania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, inne niż wymienione powyżej, a przy wydatkowaniu tych środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. W ocenie skarżącego z treści powołanych przepisów nie można wyprowadzić uprawnienia dla Zarządu Województwa [...], jako reprezentującego Instytucję Zarządzającą RPO do podjęcia uchwały w zakresie rozliczania korekt. Podstawową zasadą jest zasada praworządności i działanie organów na podstawie i w granicach prawa zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. Z zasady tej wynika zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej. Odwołano się również do treści art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zgodnie z którym państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych w związku z nieprawidłościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, a polegają one na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego biorąc pod uwagę charakter i wagę tych nieprawidłowości. W postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej Instytucja Zarządzająca działa w reżimie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zgodnie z jej art. 26 ust. 1 pkt 15a. Żaden przepis prawa nie daje więc Zarządowi Województwa, jako reprezentującemu Instytucję Zarządzającą RPO W[...] kompetencji do wypowiadania się w kwestii rozliczania korekt finansowych i ustalania jakichkolwiek wytycznych w tym zakresie. Skarżący zwrócił również uwagę na pkt. 4 Załącznika, który stwierdza, że przypadku zwrotu nałożonej korekty w wyznaczonym terminie Instytucja Zarządzająca może odstąpić od procesu związanego z odzyskiwaniem należnego wsparcia w trybie administracyjnym, a w przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości nie będą naliczane odsetki. Natomiast z art. 207 ust 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych. W ocenie skarżącego Instytucja Zarządzająca w zaskarżonej uchwale zmodyfikowała treść powołanego przepisu, a przepis ten nie daje możliwości odstąpienia od naliczania odsetek. Zakwestionowana uchwała powoduje omówioną wyżej możliwość naruszenia prawa oraz możliwość realnej szkody dla budżetu państwa i Unii Europejskiej. Nadto samodzielność podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego decyzji nie oznacza ich dowolności, tym bardziej, że przepisy ustawy o finansach publicznych i zasadach prowadzenia polityki rozwoju określają kwestie związane z naliczaniem korekty finansowej. W ocenie skarżącego nie istnieje możliwość ustalania wytycznych przez Instytucję Zarządzającą, zwłaszcza stojących w sprzeczności z art. 207 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...]- Instytucja Zarządzająca RPO W[...] wniosła o jej oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska odwołała się do art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie określonym w art. 81, albo jeśli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skoro uchwała została podjęta w dniu [...] r. to roczny termin już minął. Podkreślono, iż Zarząd Województwa [...] pełni funkcję Instytucji Zarządzającej RPO W[...] zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Do zadań Instytucji Zarządzającej z mocy art. 26 ust. 1 pkt 14-15a powołanej ustawy należy wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programu, a także ustalenie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności określanie systemu realizacji programu operacyjnego. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 wskazano, że Instytucja Zarządzająca ma prawo do tworzenia systemów realizacji, w skład których wchodzą stanowiska, wytyczne itp. przyjmowane w drodze uchwał, które wiążą zarówno wnioskodawców jak i Instytucję Zarządzającą. Instytucja Zarządzająca przyjęła stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w Załączniku zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, które to usystematyzowało podejście organu do korekt finansowych w okresie trwałości projektów o niedozwolone świadczenie usług medycznych i stanowi jedynie wskazówki postępowania Instytucji Zarządzającej przy podejmowaniu decyzji określając w sposób ogólny beneficjentowi problemy i konsekwencje ich zaistnienia. Ponadto wskazano, iż w przypadku, gdy nie nastąpiły przesłanki z art. 207 ustawy o finansach publicznych Instytucja Zarządzająca RPO W[...] nie ma podstaw prawnych do naliczania odsetek. W tym zakresie odwołano się do stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że nie wszystkie zwroty środków muszą wynikać z nieprawidłowości w działaniu beneficjentów, a jeśli nie nastąpiło naruszenie art. 207 ustawy to Instytucja Zarządzająca nie powinna naliczać odsetek od wcześniej przekazanych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia stanu naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc się do zarzutu barku uprawnień Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej RPO W[...] do wydania aktu prawnego jakim jest zaskarżona uchwała trzeba stwierdzić, iż zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy odwołać się do przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących kwestie zarządzania funduszami operacyjnymi, a w szczególności do rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25-78).Unijne rozporządzenia "mają zasięg ogólny", wiążą w całości, są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010 ), a w polskim systemie prawnym mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami ( art. 91 ust. 3 Konstytucji).W tej sytuacji nie budzi wątpliwości fakt, iż w rozpoznawanej sprawie bezpośrednio stosowane winny być przepisy art. 59 ust. 1 rozporządzenia Rady 1083/2006, który stwierdza, iż dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza: instytucję zarządzającą: krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczone przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym; instytucję certyfikującą: krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny, wyznaczone przez państwo członkowskie do poświadczenia deklaracji wydatków i wniosków o płatność przed ich przesłaniem Komisji; a także instytucję audytową: krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny, funkcjonalnie niezależne od instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej, wyznaczone przez państwo członkowskie dla każdego programu operacyjnego i odpowiedzialne za weryfikację skutecznego działania systemu zarządzania i kontroli. Dodatkowo w myśl art. 59 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie może wyznaczyć jedną lub kilka instytucji pośredniczących w celu wykonania części lub całości zadań instytucji zarządzającej lub instytucji certyfikującej, za które instytucja zarządzająca lub instytucja certyfikująca ponoszą odpowiedzialność. W myśl art. 60 rozporządzenia Rady 1083/2006 – instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na ich operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Stosownie natomiast do treści art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwa członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Wykonaniem wyżej opisanych upoważnień dla państw członkowskich są przepisy z dnia 6 grudnia 2006 r. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1649), a w szczególności art. 25 i art. 26 ustawy. Z treści art. 25 wynika, iż za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Natomiast na mocy art. 26 ust. 1 pkt 14-15a do zadań instytucji zarządzającej należy prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy określanie systemu realizacji programu operacyjnego. W tym zakresie zasadnie w odpowiedzi na skargę odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11, w którym to Trybunał stwierdził, iż instytucje zarządzające maja prawo do tworzenia systemów realizacji, w zakres których wchodzą stanowiska, wytyczne, itp. przyjmowane w drodze stosownych uchwał organów. Uregulowania obejmujące te kwestie zamieszczone są także w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa( t.j. Dz.U.2013.596 ze zm.) zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, zaś zgodnie z ust. 2 do zadań zarządu województwa należy w szczególności wymienione w pkt 4 przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Stwierdzić zatem należy, że powołanie przepisy ustawy o samorządzie województwa pozostają w korelacji z powyżej wskazanymi unormowaniami prawa unijnego i krajowego. Podkreślenia wymaga, że projekt regionalnego programu operacyjnego przewidującego dofinansowanie pochodzące z budżetu państwa przygotowuje oraz uzgadnia zarząd województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego. Zarząd województwa przyjmuje projekt regionalnego programu operacyjnego w drodze uchwały, przed skierowaniem do przyjęcia przez Komisję Europejską, zaś minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, wykonując zadania państwa członkowskiego w tym zakresie. Za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada zarząd województwa (Pozycja ustrojowa organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, Katarzyna Małysa-Sulińska, Mirosław Stec, LEX 2014, Jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków europejskich, R,Cieślak, E Kranberger-Sokołowska, J. Zdankiewicz. W-wa2012, s.96-99 ). Podsumowując, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej jakoby Zarząd Województwa w swych kompetencjach nie posiadał uprawnienia do wydawania uchwał regulujących sposób rozliczania przez beneficjentów programów operacyjnych, a w szczególności w przypadku gdy mają one charakter ujednolicający praktykę ich wykonywania oraz walor informacji dla beneficjentów o możliwych zachowaniach instytucji zarządzającej. Zaskarżona uchwała ma charakter ogólny w tym sensie, że odnosi się do wszystkich beneficjentów, a nadto zapewnia im jednakowy sposób traktowania przy ocenie opisanych w uchwale zdarzeń. W świetle powyższych rozważań nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Przywołane przez stronę skarżącą stanowisko judykatury i doktryny ma w sposób oczywisty odniesienie do rozpoznawanej sprawy jednakże zaskarżony akt w ocenie Sądu nie został wydany bez podstaw kompetencyjnych, które omówiono powyżej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 207 ustawy o finansach publicznych należy stwierdzić, iż jest on również niezasadny. Art. 207 ust. 1 w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, nakazuje ich zwrot wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Należy podzielić pogląd, iż powołany przepis nie daje instytucji zarządzającej uprawnień do odstąpienia od odsetek. Należy jednakże stwierdzić, iż zaskarżony przepis uchwały nie odnosi się do regulacji objętych powyższą norma prawną. W pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzono bowiem expressis verbis iż, "w przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości IZ RPO W[...] nie będzie naliczać odsetek". Odnosząc powyższe sformułowanie do treści art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podkreślić należy, iż przepis ten odnosi się do sytuacji odmiennej niż uregulowana w pkt 4 załącznika, a mianowicie do stanu w którym stwierdzono nieprawidłowości. Natomiast w dalszej części tego uregulowania wskazano, że w przypadku odmowy zwrotu nałożonej korekty Instytucja Zarządzająca przystąpi do procedury stwierdzenia nieprawidłowości, z konsekwencjami przewidzianymi w art. 207 w postaci naliczenia odsetek. Powyższe uregulowanie ma charakter porządkujący tryb postępowania przez Instytucję Zarządzającą, nie stanowi natomiast modyfikacji uregulowań ustawowych. Uregulowanie to również nie powoduje szkody ani dla budżetu państwa, ani Unii Europejskiej, nawet w sposób ewentualny. Skarżący nie odniósł się do przytaczanej wyżej drugiej części pkt 4 załącznika, a nadto nie wskazał w jaki sposób miałoby dojść do uszczuplenia wpływów obu budżetów. Odnosząc się do wskazanej w odpowiedzi na skargę kwestii naruszenia przez stronę skarżącą dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim należy podkreślić, iż kwestia ta została całkowicie pominięta przez skarżącego w treści skargi, a nadto nie odniesiono się do tego zarzutu w trakcie postępowania sądowego. Zarząd Województwa wskazał na okoliczność, iż zaskarżona uchwałę podjęto w dniu [...]r., a skarga do sądu została skierowana pismem z dnia [...] r. Biorąc pod uwagę powyższe skargę jako niezasadna należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.