III SA/Gl 1162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędzie WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A w G. na decyzję Rektora Politechniki C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Rektora Politechniki C. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewiędziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rektor Politechniki C. (dalej: Politechnika, organ) po rozpatrzeniu wniosku "A" (dalej: Fundacja, strona, skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej, decyzją z [...] nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 187 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Z akt administracyjnych wynika, że J. G., działając w imieniu Fundacji, wnioskiem z [...] wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) jaki organ (organy) uczelni jest właściwy w sprawie nadania (odmowy nadania) stopnia doktora habilitowanego; 2) czy posiedzenia organu (organów), o których mowa w pkt. 1 są nagrywane; 3) jeśli posiedzenia, o których mowa są nagrywane - o udostępnienie informacji, czy nagrania te są przechowywane oraz przez jaki czas i w jaki sposób, 4) w jaki sposób uregulowano zasady nagrywania i przechowywania nagrań z posiedzeń organu, podejmującego rozstrzygnięcie w przedmiocie nadania (odmowy nadania) stopnia doktora habilitowanego. Jeśli zasady te uregulowano w akcie prawnym, to jego udostępnienie. Organ pismem z 20 maja 2021 r. poinformował wnioskodawcę o wydłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej do 2 miesięcy, z uwagi na stwierdzenie braków formalnych wniosku, tj. braku pełnomocnictwa umocowującego J. G. do działania w imieniu Fundacji. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania pisma z 20 maja 2021 r. nie przedłożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, to działając w oparciu o art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organ umorzył postepowanie. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: 1) art. 14 ust. 2 u.d.i.p. polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten może być zastosowany w stanie faktycznym sprawy; 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że osoba fizyczna, składająca wniosek w imieniu osoby prawnej, obowiązana jest do przedstawienia upoważnienia do złożenia wniosku, w sytuacji gdy jest upoważniona do reprezentacji osoby prawnej zgodnie z zasadami reprezentacji, ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że na etapie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie ma podstaw do żądania przedstawienia pełnomocnictwa lub innego upoważnienia do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona zauważyła, że u.d.i.p. nie zawiera wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brakiem formalnym nie będzie także brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu. Ponadto wniosek złożyła osoba, która jest uprawniona do reprezentowania Fundacji, jako osoby prawnej, zgodnie z zasadami reprezentacji, ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym. Na nieznajomość treści wpisu, stosownie do art. 16 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym - nie może powoływać się organ. Strona podkreśliła również, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. umorzenie postępowania możliwe jest wówczas, gdy wnioskodawca nie złoży nowego wniosku po powiadomieniu przez organ, że wniosek nie może być zrealizowany w formie i sposób wskazanych we wniosku. Zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Zdaniem strony pismo z 20 maja 2021 r. nie stanowiło wezwania do podpisania wniosku. Stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., nie zawierało pouczenia o ewentualnych skutkach procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku wówczas, gdy znajduje się ona w BIP. Regulamin przeprowadzania postępowań w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego w Politechnice oraz Statut Politechniki znajduje się na stronie BIP organu. Załącznik nr 3 i 4 do Statutu Politechniki określa, które posiedzenia podlegają nagrywaniu - jest to dokument ogólnodostępny tak jak Regulamin. Organ podkreślił, że jeżeli miał wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, to mógł zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego działanie w imieniu Fundacji jako osoby prawnej. Następnie powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie podejmowane przez organ administracji czynności w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. miały zmierzać do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udzielenie informacji publicznej z uwagi na ewentualny zamiar wydania decyzji odmownej. Tym samym działania organu nie były obarczone wadą. Organ przywołał też poglądy doktryny dotyczące nadużywania prawa. Podkreślił też, że skarga jest niezasadna, gdyż dokumenty znajdują się na stronie BIP organu a skarżący nie przedłożył żadnej odpowiedzi na wezwanie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 i 2 u.d.i.p.). Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach i na przewidzianych ustawą zasadach wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy a adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości (co nie jest też sporne pomiędzy stronami), że Rektor Politechniki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Jest organem uczelni publicznej i wykonuje władztwo administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85). Organy uczelni wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA z 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W świetle tych uwag, stwierdzić również przyjdzie, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku z 20 maja 2021 r. stanowią informację publiczną. W tym miejscu rację przyznać należy skarżącej, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. (Por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r. oraz wyrok WSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 76/13). Brakiem formalnym nie będzie także brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu. (Por. wyroki NSA z 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1701/16 oraz 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 831/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. tylko w sytuacji, gdy występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o których stanowi K.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. W przypadkach więc, w których ma dojść do wydania decyzji administracyjnej konieczny jest adres wnioskodawcy, jego podpis na wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz umocowanie do występowania w imieniu wnioskodawcy, a braki winny być usuwane w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek Fundacji został jasno sformułowany. Wniosek pozwalał adresatowi na precyzyjne określenie, jakich danych dotyczy oraz pozwalał na ustalenie zakresu kwalifikacji informacji oraz treści udzielanej odpowiedzi. Nie ma wątpliwości, że wniosek dotyczył informacji publicznej. Zatem organ winien go załatwić zgodnie z przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: - ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; - udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11. Z kolei na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis ten wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji . Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Oznacza to, że podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że żądane we wniosku skarżącej informacje zawarte są w BIP Politechniki. W tej sytuacji wniosek skarżącej winien być załatwiony pismem informującym, że żądane informacje znajdują się w BIP pod wskazanym adresem internetowym. Błędne było wezwanie strony do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie pełnomocnictwa umocowującego J. G. do działania w imieniu Fundacji, a następnie wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Działanie organu stanowi naruszenie art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na zakończenie wskazać przyjdzie, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w BIP stanowi nadużycie prawa. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 697 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.