III SA/Gl 1174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009r. przy udziale - sprawy ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Pismem z dnia [...] A.P., reprezentowany przez pełnomocnika Z.S. wniósł o umorzenie wszystkich zaległości z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powstałe do dnia złożenia wniosku, ustalenie stanu zadłużenia wg stanu na styczeń 2009 r. i nie wszczynanie postępowania egzekucyjnego – z uwagi na całkowity brak majątku wnioskodawcy. W uzasadnieniu podniósł, że prowadził do [...] działalność gospodarczą, którą zlikwidował z uwagi na ponoszone straty. Z tego okresu pozostały niezapłacone składki. Obecnie wnioskodawca pozostaje na utrzymaniu rodziców. Czasami w poszukiwaniu pracy wyjeżdża za granicę. W czasie jednego z takich wyjazdów uległ wypadkowi. Od [...] pracuje u matki na ¼ etatu uzyskując wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Jego ojciec nie pracuje, ma "zawieszoną" rentę. Matka, osiągająca miesięczny dochód na poziomie [...] złotych, utrzymuje całą rodzinę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 , art. 28 ust. 1 i ust. 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Oddziału w Z.) nr [...] z dnia [...] odmawiającą wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za okres: od marca 2002 r. do stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł, oraz odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł; - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych – za okres od kwietnia 2002 r. do stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł. oraz odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł ; - Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od maja 2002 r. do stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł.. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Prezes ZUS-u w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. W dniu [...] do Oddziału ZUS-u w Z. – Inspektorat w T. wpłynął wniosek A.P. o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych składek. W toku postępowania wnioskodawca dołączył do akt sprawy oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym, oraz na wezwanie zawierające pouczenie o konieczności wykazania przez zainteresowanego przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek, oświadczenie dotyczące nieruchomości, zaświadczenie lekarskie, dokumentację szpitalną, oświadczenie o niekorzystaniu z pomocy publicznej dla przedsiębiorców i wniosek o przyznanie pomocy de minimis. Po przeanalizowaniu nadesłanych przez wnioskodawczynię dokumentów oraz pisma Powiatowego Urzędu Pracy w T. z dnia [...], Pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w R. organ rentowy uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej oraz nie stwierdzono "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa jest w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W konsekwencji organ ten wydał pierwszą decyzję z dnia [...], którą odmówił umorzenia zadłużenia. Podkreślił nadto, że wnioskodawca jest właścicielem zabudowanej działki oraz współwłaścicielem dwóch samochodów. Jest zadłużony z tytułu podatków na kwotę ok. [...] zł. oraz w Banku [...] na kwotę [...]zł. Tę bankową pożyczkę spłacają rodzice, którzy, według oświadczenia wnioskodawcy, z niej skorzystali. We wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy Pełnomocnik A.P. podtrzymał dotychczasowe żądanie umorzenia zadłużenia, motywując go przede wszystkim trudną sytuacją materialną. Jednocześnie zakwestionował uwzględnienie przez ZUS dochodu babki wnioskodawcy, faktu, że jest współwłaścicielem samochodu [...] przy ocenie jego stanu majątkowego. Zarzucił także nieuwzględnienie ważnego interesu strony, który przejawia się także w tym, że będąc w ciężkiej sytuacji majątkowej i trudnej zdrowotnej nie umorzono jej zaległych składek. W piśmie z dnia [...] dodatkowo pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, ze wnioskodawca jest młodym człowiekiem, nie posiadającym doświadczenia życiowego i zawodowego, że jest w depresji. Zaznaczył, że babcia prowadzi samodzielne gospodarstwo, wspiera go finansowo, choć wnioskodawca faktycznie z nią nie mieszka. Natomiast tylko grzecznościowo wpisano go jako współwłaściciela dwóch samochodów Biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione w odwołaniu organ rentowy dokonał ponownej analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej strony w oparciu o dokumentację będącą w posiadaniu Oddziału ZUS-u i wydał wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszym rzędzie dokonano analizy akt sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie niezapłaconych należności jako całkowicie nieściągalnych, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono, iż żadna z tych przesłanek aktualnie nie zachodzi. Wobec wnioskodawcy jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. [...] na nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy ustanowiono hipotekę przymusową na rzecz ZUS. Następnie dokonał analizy akt sprawy pod kątem stwierdzenia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", podkreślając, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak tylko składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek i tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia oraz pod warunkiem, że zostaną spełnione warunki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W ocenie organu warunki te nie zostały spełnione. Wnioskodawca pracuje w firmie A jako barman z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. brutto. We wspólnym gospodarstwie, zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] pozostają z wnioskodawcą także jego rodzice. Miesięczne dochody w rodzinie wynoszą ok. [...] zł. netto, na co składają się dochody wnioskodawcy i jego matki. Nie oceniono pomocy udzielanej rodzinie przez babkę wnioskodawcy, z uwagi na brak pełnych danych. Podkreślił, że wnioskodawca jest właścicielem zabudowanej działki oraz współwłaścicielem dwóch samochodów. Jest zadłużony z tytułu podatków na kwotę ok. [...] zł. oraz w Banku [...] na kwotę [...]zł. Pożyczka została zaciągnięta na potrzeby rodziców i jest spłacana na bieżąco. Ponadto według oświadczenia rodzina jest zadłużona z tytułu opłat za gaz, energię elektryczną, telefon. Lecz tych zaległości nie udokumentowano. Przyznał, ze rodzina osiąga niski dochód na jednego członka, lecz jego wysokość przekracza próg interwencji socjalnej wynoszący [...] zł. Następnie organ rentowy stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, że poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nadto przedstawione w sprawie dokumenty nie wskazują, by cierpiał na przewlekła chorobę lub znajdował się w stanie wymagającym opieki ze strony osób trzecich, bądź sam sprawował opiekę nad chorą osobą. Zaświadczenie o korzystaniu z zabiegów rehabilitacyjnych z [...] oraz zaświadczenie lekarskie potwierdzają jedynie, że wnioskodawca ma przepuklinę, co ogranicza możliwość wykonywania przez niego pracy fizycznej. Dalej ustalił w oparciu o akta, iż A.P. prowadził działalność gospodarczą, lecz jako płatnik nie sprostał warunkom jej prowadzenia i nie dopełnił ustawowego obowiązku opłacania składek. Podkreślił, że działalność gospodarczą należy prowadzić ze świadomością konieczności ponoszenia obciążeń np. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne i w taki sposób, by nie doprowadzać do narastania zaległości. Ponadto jej prowadzenie wymaga skrupulatności, rzetelności, zdolności przewidywania także następstw związanych z jej prowadzeniem. Wnioskodawca taką działalność prowadził, a to pozostaje w sprzeczności z jego twierdzeniem o braku doświadczenia życiowego i zawodowego ze względu na młody wiek.. Reasumując organ rentowy stwierdził, iż w przypadku A.P. nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż całkowita nieściągalność to również trwała nieściągalność, a taka nie występuje w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także, w ocenie organu rentowego, przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), ponieważ zobowiązana: 1) nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, 2) nie udowodniła swojej przewlekłej choroby, ani sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, 3) nie wykazała, że uiszczenie zaległych składek uniemożliwi jej zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zaakcentował, iż w sprawie należy wziąć pod uwagę także interes społeczny wyrażony w zasadzie równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, który nie pozwala ZUS-owi dowolnie preferować interesów jednych podatników kosztem innych. Natomiast instytucja umorzenia winna mieć zastosowanie jedynie w przypadku wyjątkowych, drastycznych sytuacji. A takie w rozpoznanej sprawie nie zaistniały. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego A.P. domagał się uchylenia decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadniając swoje żądanie powtórzył argumenty przytoczone tak we wniosku wszczynającym postępowanie, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto zarzucił organowi rentowemu naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego, czym narażono go na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Wreszcie przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego wzięto pod uwagę fakt posiadania przez niego ponad stuletniego domu i niewielkiej działki "leżącej odłogiem". Zarzucił, że ZUS nie wziął pod uwagę tego, że z uwagi na zły stan zdrowia nie może wykonywać żadnej pracy, że jest bardzo uboga osobą. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu rentowego w tej sprawie, podkreślając, iż skarżąca w skardze nie podniosła żadnych nowych okoliczności nie znanych organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] skarżący zarzucił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych i jego Prezesowi naruszenie art. 15 Kpa polegające na fikcyjnym dwuinstancyjnym postępowaniu w sytuacji, gdy w rzeczywistości sprawę rozpoznał jedynie Dyrektor Oddziału Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. Tymczasem organem wyższego rzędu w sprawie powinien być Minister Pracy i Polityki Społecznej. Raz jeszcze zarzucił pominiecie w sprawie jego trudnej sytuacji życiowej i braku możliwości spłacenia zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 20 września 2005 r. (sygn. VI S.A./Wa 173/05, LEX nr 192960), że jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w sentencji podjętego przez siebie rozstrzygnięcia Prezes Zakładu, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za okres: od marca 2002 r. do stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł, oraz odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł; - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych – za okres od kwietnia 2002 r. do stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł. oraz odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł ; - Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od maja 2002 r. do stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł.. Tymczasem zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, o czym świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań tego organu. Jednak w ocenie Sądu "zwrot utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą umorzenia" w istocie, biorąc pod uwagę całość decyzji włącznie z jej uzasadnieniem i odniesieniem się w nim do pierwszej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odczytać, jako decyzję "utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]", a takie rozstrzygnięcie mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 138 k.p.a. , chociaż poprawna forma byłby zwrot "utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji" albo "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję lub utrzymuje w mocy decyzję z dnia – bez opisywania treści rozstrzygnięcia tej decyzji". Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.): "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty." W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych." Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu ustawy. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go ust. 1 wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt. II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego) NSA stwierdził, że: "1. Organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. 2. Decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 20 czerwca 1984 r., (sygn. akt III SA 87/84, GAP 1986, nr 13, s. 44), NSA przyjął, że: "1. Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji." W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Charakter decyzji uznaniowej wskazuje, że sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06, LEX nr 328895). Ustawodawca, używając w powołanych przepisach zarówno ustawy, jak i rozporządzenia zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Uznanie administracyjne nie wyraża się zatem w dowolności oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Jeśli chodzi o przesłanki ustawowe, to przesądzone zostało że nie wystąpiły okoliczności w nich wskazane, tj. śmierć dłużnika, oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości, zaprzestanie prowadzenia działalności, próba zaspokojenia przedmiotowych należności w postępowaniu likwidacyjnym. Brak jest również możliwości wywodzenia z materiału dowodowego, by wysokość nieopłaconej składki nie przekraczała kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, czy też, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Reasumując uprawnione jest zatem twierdzenie, że nie wystąpiła żadna z zamkniętego katalogu przesłanek opisujących stanu faktyczne wchodzące w zakres całkowitej nieściągalności, wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy. Pozostaje zatem do przeanalizowania, czy organ rozważył możliwość umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych składek zostało zainicjowane wnioskiem strony z [...] (data wpływu do ZUS). domagającej się umorzenia zaległych składek, powstałych w okresie od marca 2003 r. do stycznia 2006 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505). Podkreślić należy bowiem, że nawet spełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie powoduje automatycznie obowiązku umorzenia należności przez organ. Słusznie organ nie uznał za zasadne przyznania, że skarżący poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, czy też że wystąpiła przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia wykonawczego). Na zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 7, art. 8 Kpa. W sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek niewątpliwie interesem społecznym jest stan finansów ubezpieczeń społecznych, od którego to stanu zależą świadczenia wypłacane obywatelom przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Należy w tym miejscu zastrzec, iż sformułowana w art. 7 Kpa zasada załatwiania spraw przy uwzględnieniu interesu społecznego nie stanowi samoistnej podstawy umorzenia należności wobec ZUS i nie prowadzi do umorzenia należności w sytuacjach nie przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i prawa materialnego. Powołano okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego, a więc związane z przesłankami umorzenia, zawarto logiczny wywód w tym zakresie, oparty na zebranym w wystarczającym stopniu materiale dowodowym. Zasadnie zaakcentował, że przez cały okres faktycznie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie płacił on składek. Nie podjął żadnych działań zmierzających do spłaty lub zmniejszenia zaległości. Nie wykazał, by po jego stronie przez ponad dwa lata od zawieszenia działalności do podjęcia pracy w [...] r. istniała przeszkoda uniemożliwiająca mu skuteczne poszukiwanie i podjęcie pracy, a w konsekwencji także spłatę, z części osiągniętych zarobków, zaległych składek. Skarżący potencjalnie, licząc sobie dopiero [...] lata, nadal może podjąć pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, a nie tylko na ¼ etatu, a ewentualna egzekucja może zakończyć się spłatą przynajmniej części długu. Odnosząc się do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. W niniejszym przypadku zobowiązany ma niewielki własny dochód, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z rodzicami. Organ trafnie wykazał, powołując się na oświadczenie samego skarżącego, iż jego potrzeby są zaspokajane. Nie zaistniała także sytuacja wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dopuszczającym umorzenie zaległości gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazała, aby zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej z powodu choroby, bądź, by choroba – przepuklina i zmiany w kręgosłupie czyniły go całkowicie niezdolnym do pracy. Tym bardziej, że pracę barmana wykonuje. Skarżący nie wykazał także zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłyby spowodować, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawi go możliwości dalszego prowadzenia działalności, podjęcia zatrudnienia, czy też zagrozi jemu lub jego rodzinie. W tej sytuacji, dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanego oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego. Prawidłowa jest także, zaprezentowana przez organ orzekający w sprawie, interpretacja § 3 rozporządzenia jako wyjątku od zasady obowiązkowego uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne i spłacania ewentualnych zaległości w tych składkach, co prowadzi do wniosku, iż nie jest wystarczające samo wskazanie na trudności w spłacie należności, gdyż w takich wypadkach istnienie uciążliwości jest oczywiste, konieczne jest natomiast wykazanie, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną lub zdrowotną zobowiązany nie jest w stanie uiścić powstałej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego bądź członka rodziny. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie prawidłowo przeanalizował ustalony w sprawie stan faktyczny, podzielany prze Sąd, przedstawione przez skarżącą dowody, a także ich brak ( dotyczył pełnej sytuacji rodzinnej i częściowo majątkowej skarżącej). Sięgnął do dowodów znanych mu z urzędu. W konkluzji należy zatem stwierdzić, iż Prezes ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu umorzenia zaległych składek. Zasadnie uznał, iż wobec wszczęcia wobec skarżącego egzekucji oraz istnienia składnika majątku, z którego możliwe jest uzyskanie zaspokojenia zaległości brak podstaw do umorzenia zaległych składek. Sąd zwraca także uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Na koniec, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 Kpa i "fikcyjności dwuinstancyjności postępowania" wskazać należy, że organem administracyjnym, wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej przez ministra w pierwszej instancji" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz art. 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Zatem Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był organem właściwym do orzekania w sprawie. A tryb dwukrotnego rozpatrywania sprawy został zachowany. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.