III SA/Gl 1179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/372/2021/8992/KK w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) postanowieniem z 6 sierpnia 2021 r. nr SKO.OS.41.9/372/2021/8992/KK, po rozpoznaniu zażalenia S. C. (dalej: strona, skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: organ I instancji) z [...] r. nr [...], którym orzeczono zaopiniować negatywnie przedstawione rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzenia na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna "Projektu robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S" gmina S., powiat [...] ., województwo [...] ; wykonanego w grudniu 2020 r. W podstawie prawnej postanowienia SKO powołało art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Starosta B. działając w oparciu o art. 80 ust. 5 oraz 156 ust. 2 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1064, ze zm., dalej: P.g.g.) pismem z 25 maja 2021 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S.". Starosta zawiadomił, że w przedmiotowej sprawie przewiduje następujące rozstrzygnięcie: Zatwierdzam na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna "Projekt robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S." gmina S., powiat [...] ., województwo [...] ; wykonany w grudniu 2020 r. przez mgr inż. T. P. (nr upr. [...]) z Zakładu Pomiarów i Dokumentacji Mierniczo - Geologicznej "G." w S. Inwestor: [...] S.C. Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. organ I instancji negatywnie zaopiniował przedstawione rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że z przedłożonego projektu wynika, iż celem prac geologicznych jest udokumentowanie złoża piasku celem jego ewentualnej eksploatacji. W ramach robót geologicznych nie przewiduje się wykonywania nowych otworów wiertniczych ze względu na sąsiedztwo wyrobiska złoża piasków S. - M. Zamierzenie przewiduje wykonanie profili geologicznych na skarpie wyrobiska przylegającej bezpośrednio do obszaru robót geologicznych. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonego do zaopiniowania projektu robót geologicznych, organ stwierdził, że działka o nr geodezyjnym [...], na której planowane są prace, wraz z terenem sąsiednim znajduje się w granicach ustanowionych trzech korytarzy ekologicznych dla ptaków, ssaków kopytnych i ssaków drapieżnych. Ponadto znajduje się w obszarze, dla którego aktualnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu miasta i gminy S. obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S." uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z [...] r., ze zm. (dalej: Studium uwarunkowań). Następnie organ I instancji powołując się na załącznik nr 6 - Ujednolicony rysunek kierunków studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S.", uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w S. u Nr [...] z [...] r. ze zm. (dalej: załącznik nr 6), wyjaśnił, że z części tekstowej Studium uwarunkowań nie wynika możliwość wykonywania robót geologicznych objętych przedłożonym projektem. Szeroko przywołując zapisy Studium uwarunkowań organ zaakcentował, że z dowodów zebranych do wniosku, danych katastralnych oraz archiwalnych dokumentów planistycznych, wynika, iż zarówno wnioskowana działka jak i teren sąsiedni przez szereg lat był i powinien w dalszym ciągu być terenem leśnym wchodzącym w skład większego kompleksu leśnego. Nadto ten kompleks leśny został włączony do ciągu korytarzy ekologicznych ptaków i ssaków. Następnie organ odniósł się do kierunku zagospodarowania przestrzennego określonego załączniku nr 6 i wyjaśnił, że na działce dopuszczona może być taka działalność i takie przekształcenie terenu, które nie zaburzy funkcji terenów sąsiednich i otaczających. Wprowadzone nowe funkcje nie mogą kolidować z terenami sąsiednimi. Część działki objęta wnioskiem oraz jej otoczenie stanowią las. Zauważył też, że udokumentowanie złoża prowadzone będzie w celu późniejszego wydobycia surowca. Potencjalna eksploatacja złoża "S." stanowić będzie zagrożenie zarówno dla komfortu i jakości życia lokalnej społeczności, stanu środowiska naturalnego, jak i zaprzeczać będzie polityce przestrzennej gminy. Charakter tego typu eksploatacji niesie za sobą skutki w postaci degradacji otaczającego terenu, naruszenia warunków hydrogeologicznych. Uniknięcie negatywnego oddziaływania na środowisko, uciążliwości dla otoczenia, utrata walorów krajobrazowych zmniejszająca atrakcyjność gminy jako miejsca przyjaznego do zamieszkania oraz priorytet gminy, jakim jest nieustanne podnoszenie walorów turystycznych gminy to przesłanki, dla których organ negatywnie odniósł się do potrzeby udokumentowania kolejnego złoża piasku na terenie gminy S. Reasumując w oparciu art. 80 ust. 5, art 7 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 P.g.g. organ I instancji postanowił zaopiniować negatywnie projekt rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S.", gdyż zakres planowanej robót geologicznych we wniosku w kontekście zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań narusza jego ustalenia a tym samym narusza art. 7 ust. 2 P.g.g. W zażaleniu na to postanowienie strona zarzuciła, że na etapie projektu robót i ewentualnego sporządzania dokumentacji geologicznej nie zachodzi naruszenie sposobu wykorzystania nieruchomości, obowiązujących przepisów i ustaleń, które do czasu wystąpienia z wnioskiem o koncesję na wydobywanie kopaliny mogą ulec zmianie. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu SKO przywołało zastosowane przepisy prawa i wyjaśniło, że art. 80 ust. 5 P.g.g. przewiduje, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. Opinia winna spełniać wymogi art. 7 P.g.g., co oznacza, że sprowadza się do ustalenia, czy zamierzona działalność przedsiębiorcy naruszy przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zdaniem SKO opinia wydana przez organ I instancji spełnia te warunki. Analiza organu I instancji na okoliczność, że zamierzenie strony naruszyłoby przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości określony w Studium oraz kierunek zagospodarowania przestrzennego określonego w załączniku nr 6, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, Odnosząc się do argumentacji zażalenia SKO stwierdziło, że opinia organu współdziałającego wydana w sprawie nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. W przypadku wydania negatywnej opinii przez organy wykonawcze gmin, organ administracji geologicznej może nadal wydać decyzję zatwierdzającą projekt. Ponadto postanowienie organu I instancji zostało wydane w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii w sprawie i zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ prowadzący sprawę opisał w sposób obszerny przebieg postępowania, zacytował i dokonał wykładni zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem SKO sporządzone uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe i Kolegium podziela poglądy organu I instancji w nim wyrażone. SKO w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ I instancji, dokonało takich samych ustaleń jak organ I instancji, czego skutkiem jest wydanie zaskarżonego postanowienia. Strona zaskarżyła do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia obu organów. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organy nie ustosunkowały się do faktu, że projekt gromadzi jedynie dane geologiczne dotyczące projektowanego złoża piasku i nie wymaga jakichkolwiek prac terenowych a w szczególności wykonywania np. wierceń lub wkopów, które mogłyby mieć wpływ na problemy ochrony środowiska. Ewentualne czynności związane z realizacją projektu ograniczyły by się ewentualnie do ponownej wizji terenu oraz pomiarów geodezyjnych w ograniczonym zakresie. Zatwierdzony projekt robót geologicznych pozwoli jedynie na sporządzenie dokumentacji geologicznej w oparciu o posiadane materiały. Dopiero po sporządzeniu dokumentacji geologicznej i jej zatwierdzeniu będzie można przeanalizować i przekalkulować opłacalność podjęcia eksploatacji, jej sposobu, zakresu i wpływów na środowisko i ewentualnie dopiero wtedy wystąpić z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie piasku ze złoża. W związku z tym, na etapie projektu robót i ewentualnego sporządzania dokumentacji geologicznej nie zachodzi naruszenie sposobu wykorzystania nieruchomości i aktualnie obowiązujących przepisów i ustaleń, szczególnie w zakresie ochrony środowiska, które do czasu ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o koncesję na wydobywanie kopaliny mogą ulec zmianie. Zatem uzasadnienia rozstrzygnięć mogły by być istotne dopiero na etapie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie piasku. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego projektem robót geologicznych była prowadzona kilkuletnia eksploatacja złoża piasku. Aktualnie jest tam rozpoczęta rekultywacja wyrobiska popiaskowego i teren jest przywracany do poprzedniego stanu bez istotnych zmian dla warunków środowiskowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz.2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie SKO z 6 sierpnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym negatywnie zaopiniowano proponowane rozstrzygnięcie Starosty B. w zakresie zatwierdzenia na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna "Projektu robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S." gmina S., powiat [...] , województwo [...] ; wykonanego w grudniu 2020 r. Oceniając zaskarżone postanowienia na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 P.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Jak wynika zaś z art. 80 ust. 5 p.g.g. zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei zgodnie z art. 106 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Uzyskanie opinii jest konieczne dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. Opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie ma wiążącego charakteru dla organu administracji geologicznej. Jednakże wydana opinia musi uwzględniać treść art. 7 P.g.g. W myśl tego przepisu podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1), zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sam brak naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium nie obliguje organu opiniującego projekt robót geologicznych do wydania opinii pozytywnej. Przepis art. 80 ust. 5 ustawy nie wskazuje, jakie są wymogi dotyczące opinii wójta. Przyjmuje się natomiast, że opinia taka powinna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy, wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą - między innymi - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2013 roku sygn. akt III SA/Łd 331/13 LEX nr 1326561). Wobec takiego brzmienia przywołanych przepisów niezasadne okazały się zarzuty skargi, że na etapie projektu robót i ewentualnego sporządzania dokumentacji geologicznej nie zachodzi naruszenie sposobu wykorzystania nieruchomości i aktualnie obowiązujących przepisów i ustaleń, które do czasu ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o koncesję na wydobywanie kopaliny mogą ulec zmianie. Zatem uzasadnienia rozstrzygnięć mogły by być istotne dopiero na etapie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie piasku. Tym samym w przedmiotowej sprawie organy słusznie przyjęły, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr geodezyjnym [...], na której planowane są prace, to uwzględnić należało treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy . W rozpoznawanej sprawie organy należycie przeanalizowały "Projekt robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S." i stwierdziły, że zakres planowanej robót geologicznych we wniosku w kontekście zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań narusza jego ustalenia. Uzasadniając ten pogląd organy wskazały, że część działki o numerze geodezyjnym [...] położona w obrębie S., stanowi użytek leśny. Korzystając z bazy dostępnej na geoprtalu ORSIP administrowanym przez Wojewodę [...] go organ wskazał, że działka na której planowane są prace wraz z terenem sąsiednim znajduje się w granicach ustanowionych trzech korytarzy ekologicznych: korytarza ornitologicznego dla ptaków: Lasy L. - Jura K.; korytarza teriologicznego dla ssaków kopytnych; korytarza teriologicznego dla ssaków drapieżnych. Kierując się częścią tekstową Studium uwarunkowań organ stwierdził, że nie ma możliwości wykonywania robót geologicznych objętych przedłożonym projektem. Przywołując Rozdział 5 pkt 5.1 obowiązującego w gminie S. studium uwarunkowań, organ wskazał na szereg działań o charakterze ekologicznym, zwłaszcza na tworzenie rusztu ekologicznego przez wszystkie niezainwestowane tereny otwarte: lasy, łąki, wody, pola uprawne oraz tereny zieleni miejskiej i niezagospodarowanych nieużytków, powiązane układem wzajemnie zależnych "korytarzy" i "wysp". W tym miejscu podkreślić trzeba, że w spornej sprawie przedmiot postępowania wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, a to: art. 7 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 5 P.g.g. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie są więc normy prawa materialnego. Kierując się tymi normami organ I instancji prawidłowo zaopiniował projekt decyzji w sprawie "Projektu robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S." gmina S., powiat [...] ., województwo [...] ; wykonanego w grudniu 2020 r. Prawidłowo ustalił prawnie relewantne i konieczne fakty stanowiące podstawę wydania tego postanowienia. Słusznie zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Zauważyć też przyjdzie, że stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ I instancji, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed tym organem ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej (w rozpatrywanej sprawie przez Starostę B.). Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i w zależności od stopnia związania jego treścią, albo znajdzie tylko wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2001r. sygn. II SA 519/00, Lex nr 51225). Tym niemniej jednak wydając postanowienia w trybie art. 106 K.p.a. organy obu instancji były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza zaś, że organy były obowiązane m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107§ 3 K.p.a. Wymogom tym organy obu instancji sprostały. Kierując się normami prawa materialnego (art. 7 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 5 P.g.g.) organ I instancji prawidłowo zaopiniował projekt decyzji w sprawie "Projektu robót geologicznych dla projektowanego złoża piasku "S." gmina S., powiat [...] ., województwo [...] ; wykonanego w grudniu 2020 r. Należycie ustalił prawnie relewantne i konieczne fakty stanowiące podstawę wydania tego postanowienia, co znalazło wyraz w obszernym uzasadnieniu postanowienia. W tym stanie rzeczy zaskarżonym postanowieniem SKO prawidłowo skontrolowało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i utrzymało go w mocy. W uzasadnieniu postanowienia SKO przywołało i wyjaśniło zastosowane przepisy prawa oraz odniosło je do stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.