III SA/Gl 119/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w T. na uchwałę Powiatu T. z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Powiatu T. na rzecz strony skarżącej 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 3 stycznia 2024 r. Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddziału ZNP z siedzibą w T. przy ul. [...] wniósł skargę żądając stwierdzenia nieważności Uchwały Zarządu Powiatu T. z 28 sierpnia 2023 r., nr [...], w sprawie powierzenia I. M. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w R. - jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w/w uchwałą Zarząd Powiatu (dalej także Organ), po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, powierzył I. M. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w R., pomimo braków formalnych w dokumentacji konkursowej kandydata. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 ustawy z dnia ustawy z dnia 5 czerwca 1998r., o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1556), w przypadku tej Uchwały mamy do czynienia z kontrolą działania organu samorządowego w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Natomiast zaskarżona Uchwała godzi w sposób ewidentny w interes prawny związku zawodowego, gdyż została podjęta w trybie, który wykluczył możliwość zajęcia stanowiska co do osoby kandydata przez organizację związkową; pozbawił możliwości zaopiniowania przez związek zawodowy kandydata, który ubiega się o ocenę pracy, a ta ostatnia ma zostać przedłożona komisji konkursowej. Opinia organizacji związkowej mogła mieć na tyle istotną treść, że mogła wpłynąć na ostateczny sposób głosowania poszczególnych członków komisji konkursowej i w efekcie na wynik konkursu. Przedstawiciel organizacji związkowej był w składzie komisji konkursowej i zwracał uwagę, że w dokumentacji przedłożonej przez kandydata na stanowisko dyrektora znajduje się dokument "ocena pracy", który nie został zaopiniowany przez związki zawodowe, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 6a ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 984; dalej KN). Brak zaś opinii związku zawodowego powoduje, że został on wykluczony z możliwości zajęcia stanowiska koniecznego do dokonania oceny pracy, co jest istotne do ubiegania się o stanowisko dyrektora szkoły. Poza tym brak wymaganych prawem opinii powinien skutkować tym, że komisja konkursowa, działając w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1428; dalej rozporządzenie MEN) powinna podjąć uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. W myśl bowiem § 4 w/w rozporządzenia odmowa dopuszczenia kandydata następuje w sytuacji gdy oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Zatem braki w dokumentacji skutkować powinny odmową dopuszczenia kandydata do konkursu. Tymczasem komisja konkursowa zignorowała brak opinii i dopuściła I. M. do udziału w postępowaniu konkursowym, mimo że dokumenty wymogu tego nie spełniały. Dołączona do dokumentacji konkursowej ocena nie została bowiem zaopiniowana przez zakładowe organizacje związkowe działające w szkołę. Oferta I. M. nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu, tym samym nie spełniała wymagań wskazanych w Uchwale Zarządu [...] z dnia 22 maja 2023 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w R., dla których organem prowadzącym jest Powiat T. Sytuacja ta powoduje, że w myśl § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN postępowanie konkursowe obarczone jest istotną nieprawidłowością, która ma wpływ na wynik konkursu. Stan taki powoduje, że zaistniała przesłanka do unieważnienia postępowania konkursowego wobec naruszenie art. 6a ust. 7 KN w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 w/w rozporządzenia MEN. Pomimo tego Zarząd Powiatu Uchwałą Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r., powierzył stanowisko dyrektora I. M. W konsekwencji zaskarżona Uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy, gdyż narusza zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz zasadę pewności prawa, a ponadto zmierza do obejścia prawa, tj. do powierzenia stanowiska dyrektora pomimo braku wymaganych dokumentów. Związek podkreślił także, że pismem z 7 lipca 2023 r. ZNP Oddział w T. wystąpił do Powiatu T. o podjęcie czynności weryfikujących zaistniały stan rzeczy. Jednak Starosta T. pismem z 26 lipca 2023 r., przyznał, że doszło do zaistnienia nieprawidłowości, która jednak nie ma wpływu na wynik konkursu i pomimo pełnej wiedzy o tym, powołał I. M. na stanowisko dyrektora, podejmując uchwałę, o której mowa na wstępie. ZNP zawiadomił również o zaistniałej nieprawidłowości Wojewodę Śląskiego, który sprawuje nadzór prawny na organami powiatu, ale również nie dopatrzył się naruszenia. ZNP złożyło skargę do [...] Kuratorium Oświaty, który w odpowiedzi uznał jej zasadność, wskazując na zaistniałą omyłkę. Zdaniem Skarżącego zaistniała omyłka nie może jednak stanowić usprawiedliwienia braku wymaganych dokumentów w trybie wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nie sposób doszukać się występowania interesu prawnego po stronie organizacji związkowej. Kwestia opiniowania przez związek zawodowy oceny pracy, którą kandydat przedstawia jako dokument wraz z ofertą przystępując do konkursu, nie świadczy o występowaniu po stronie takiego podmiotu własnego, indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Uchwała tego rodzaju nie wpływa w żadnej mierze na sferę indywidualnych praw organizacji związkowej, nie ma z nimi żadnego związku, nie kreuje po stronie związków zawodowych żadnych konsekwencji. Jednocześnie z ostrożności Organ wniósł o oddalenie skargi opierając swoją argumentację na art. 63 ust 1 w zw. z ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 900 ze zm.). Wyjaśnił, że Uchwałą nr [...] Zarząd Powiatu T. w dniu 22 maja 2023 r. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w R. Postępowanie konkursowe odbyło się 4 lipca 2023 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w T., z udziałem kworum komisji konkursowej zdolnym do podejmowania rozstrzygnięcia. Komisja konkursowa do przeprowadzenia postępowania konkursowego została powołana uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu T. 19 czerwca 2023 r., w składzie 12 osób wskazanych imiennie oraz ze wskazaniem, jaki podmiot reprezentują. Pracami komisji konkursowej kierował jej przewodniczący, wyznaczony przez organ prowadzący w ww. uchwale. W posiedzeniu uczestniczyło 11 jej członków, a z przebiegu pracy komisji sporządzono protokół. Jak wynika z treści tego dokumentu w pracach komisji uczestniczyły 2 osoby będące przedstawicielami organizacji związkowych tj. M. D. - reprezentująca Skarżącą oraz A. P. - reprezentujący Organizację M. Jedyną osobą nieobecną podczas posiedzenia komisji był przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny J. M., były jednak obecne inne 2 osoby reprezentujące ten organ. Komisja konkursowa przeprowadziła analizę formalną dokumentacji przedstawionej przez kandydata I. M. w ofercie konkursowej, złożonej w kancelarii Starostwa Powiatowego w T. w dniu 9 czerwca 2023 r. i wobec braków formalnych, podjęła uchwałę w głosowaniu jawnym stosunkiem głosów 10 do 1 o dopuszczeniu kandydatki do drugiej części postępowania konkursowego. Następnie na etapie oceny merytorycznej I. M. przedstawiła koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły, a także pracy na stanowisku dyrektora oraz odpowiadała na pytania członków komisji konkursowej. Przedstawiciel skarżącej organizacji związkowej aktywnie uczestniczył w pracach ww. komisji, na co wskazują dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Nie został więc Skarżący pozbawiona prawa do udziału w pracach komisji, lecz jedynie większość pozostałych członków komisji nie podzieliła stanowiska przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddziału w T. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, oferta kandydata zawierała wszystkie dokumenty określone w ogłoszeniu o konkursie. W ofercie znajduje się karta Oceny Pracy I. M., sporządzona przez Kuratorium Oświaty w K. Podkreślono, że fakt, że Skarżący uznał, że dokument Karta oceny I. M. została sporządzona błędnie, nie oznacza, że tego dokumentu wraz z ofertą nie przedstawiono. Komisja nie bada okoliczności, które towarzyszyły powstawaniu tychże dokumentów i w związku z tym większością głosów uznała, że przedłożony dokument oceny pracy spełniał wymagania formalne i nie było podstaw do kwestionowania jego wiarygodności. Dodać należy, że opinia wydawana przez związki zawodowe w sprawie oceniania nauczycieli nie stanowi dokumentacji konkursowej i nie jest dokonywana ich analiza w trakcie postępowania konkursowego. Jak wynika z protokołu sporządzonego w toku prac, po zsumowaniu głosów, komisja konkursowa przyznała 9 głosów kandydaturze I. M., co stanowiło bezwzględną większość głosów w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia MEN. Po zakończeniu postępowania konkursowego przez komisję, jej Przewodniczący niezwłocznie przekazał Zarządowi Powiatu T. dokumentację z przeprowadzonego postępowania, powiadamiając o wyniku konkursu. Zarząd Powiatu uznał, że nie wystąpiły wątpliwości co do prawidłowości całej procedury i w drodze uchwały nr [...] zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w R. Dalej zaakcentowano, że organ prowadzący, zgodnie z przepisami rozporządzenia, sprawuje nadzór nad prawidłowością czynności dokonywanych przez tą komisję w postępowaniu konkursowym. Dotyczy to wyłącznie relacji formalnej, niepozostającej w kolizji z uprawnieniami komisji, które to czynności mają jej zapewnić możliwość podejmowania działań w postępowaniu konkursowym. Kompetencje Zarządu Powiatu nie obejmują uprawnień do weryfikacji merytorycznych, ani formalnych, które posiada komisja konkursowa. Zarząd nie uczestniczy w postępowaniu konkursowym, a jego zadaniem jest wyłącznie zatwierdzenie lub unieważnienie konkursu, przy czym Zarząd nie może dokonywać czynności, które wykonuje komisja konkursowa. Należy zatem wskazać, że działania zmierzające do zweryfikowania dokumentu Oceny Pracy I. M. nie stanowią przykładu uprawnień nadzorczych w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, które mogłyby doprowadzić do unieważnienia konkursu. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której dany katalog czynności będzie mógł być wykonywany przez dwa różne podmioty (komisję i organ prowadzący). Powołano się na orzecznictwo konkludując, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w drodze przepisów szczególnych (tak: m.in. A. Kisielewicz, J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013; podobnie M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 290; tak również J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 158). Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. Zatem sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Jako przesłankę tej legitymacji należy wskazać interes prawny nie w otrzymaniu orzeczenia tego sądu, ale interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniający skarżącego (jeszcze przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego, i ten interes istniejący już w dniu podejmowania uchwały został tą uchwałą naruszony (vide: A. Duda, Pojęcie interesu prawnego w prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 35). Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że do tej pory zadania i kompetencje statutowe organizacji społecznej stanowiły jedno z kryteriów warunkujących udział tej organizacji w postępowaniu toczącym się w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób. I słusznie, ponieważ cele statutowe, choć są celami własnymi organizacji społecznej, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej. Z tego względu przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego. Natomiast art. 19 tej ustawy, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (vide: wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10, z 11 lutego 2014r., o sygn. akt II OSK 2256/13). Przenosząc powyższe na niwę niniejszej sprawy należy skonstatować, że skoro na mocy konkretnego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym czy innej procedurze np. konkursowej (art. 6a KN) w zakresie objętym ich zadaniami, to naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania tych aktów czy opiniowania danego kandydata, uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sporna Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526; dalej: u.s.p.) stanowiącym, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności - zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 900) regulujących wymagania na stanowisku dyrektora szkoły lub placówki, oblig konkursu i okres kadencji. Natomiast zgodnie z art. 6a ustawy Karta Nauczyciela, organ, o którym mowa w ust. 6, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły, nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, oraz nauczyciela pełniącego w zastępstwie obowiązki dyrektora szkoły przez okres co najmniej 6 miesięcy po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Z mocy § 4 ust. 2 rozporządzenia MEN Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Norma z § 8 stanowi w ust. 1, że po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Zgodnie z ust. 2 Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia – pkt 4 - innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Z akt sprawy nadesłanych przez organ jednoznacznie wynika, że w aktach osobowych przedłożonych do konkursu brak było opinii organizacji związkowej. Pojęcie zaopiniowania oznacza nałożenie obowiązku poddania oceny pracy kandydata procedurze związkowej jako konieczności uzyskania opinii jednego z wskazywanych przez kandydata związków zawodowych. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych kładzie nacisk na uprawnienia związków zawodowych, kontrolę nad przestrzeganiem prawa czy ocenę pracy nauczycieli. Zatem kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się co do oceny pracy kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Istotą procedury konkursowej jest bowiem także zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych kandydatów. A tego ustawowego wymogu w analizowanej sprawie nie dochowano – czym w sposób rażący naruszono art. 6a ust. 7 ustawy KN w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN. Wprawdzie wystosowano pismo z 14 lutego 2023 r., adresowane do skarżącego Związku - jako jednej z dwóch organizacji związkowych działających na terenie szkoły i wskazywanych przez kandydatkę - jednakże przesyłkę wysłano na adres całkowicie innego Związku w B. przy ul. [...]. Uchybienie to było sygnalizowane wielokrotnie przez Skarżącego do różnych instytucji nadzorczych – Wojewoda Śląski i [...] Kurator Oświaty, które stwierdziły błędną procedurę ale bez istotnego naruszenia prawa i bez konsekwencji na wynik konkursu. Natomiast organ uchwałodawczy stwierdził, że: komisja konkursowa dokonała stosownego sprawdzenia oferty; 10 spośród jej 11 członków uznało spełnienie wymagań przez kandydatkę; badaniu przez komisję podlegała ocena pracy a nie tryb w jaki została ona dokonana. Mimo tych istotnych uchybień organ nie podjął żadnych czynności sprawdzających przed uchwaleniem zaskarżonego aktu, mimo monitów i sygnalizacji w spornym zakresie. Jedynie stwierdził, że to nie była tego rodzaju nieprawidłowość, która mogłaby mieć wpływ na wynik konkursu. Powyższa argumentacja nie może odnieść pożądanego skutku, gdyż kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana wyłącznie pod względem zgodności aktów, czynności z prawem – ich legalności. Zgodnie zaś z konstytucyjną zasadą praworządności z art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W toku postępowania stoją więc na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do wywiązania się z powyższego obowiązku. Czego w tej sprawie nie dochowano. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, czy wyjątkowymi okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią konkretnej normy. Zatem skoro związkom zawodowym uniemożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się co do oceny pracy kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej - pomimo jednoznacznie brzmiącego ustawowego nakazu w tym zakresie - to należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z treścią art. 6a ust. 7 ustawy KN. Wobec przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych, bez wpływu na powyższą konstatację, pozostają twierdzenia organu o pojedynczej kandydaturze, pozytywnej ocenie jej pracy i ilości zdobytych głosów od członków komisji. Również nie do zaakceptowania są twierdzenia, że badaniu przez komisję konkursową podlegała wyłącznie ocena pracy kandydata a nie tryb, w jaki została ona dokonana oraz stwierdzenie, że to nie była tego rodzaju nieprawidłowość, która mogłaby mieć wpływ na wynik konkursu. Podobnie za chybione jest powoływanie się na błędną wysyłkę i nie zwrócenie przesyłki do Organu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku - stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.