III SA/Gl 1198/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w M., odmawiającą skarżącemu M.M. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 57 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z akt sprawy wynika, że 4 kwietnia 2019r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji. W związku z tym, że nie wykorzystał urlopu wypoczynkowego w naturze, został mu za ten urlop wypłacony ekwiwalent pieniężny, który został wyliczony w oparciu o art. 115a ustawy o Policji. Przy czym za 21 dni urlopu należnego do 5 listopada 2018r. świadczenie obliczono przy zastosowaniu współczynnika 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu, zaś za 36 dni urlopu za okres przypadający po tej dacie - wg współczynnika 1/21 wynagrodzenia za każdy dzień. Pismem z 26 listopada 2020r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem m.in. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2018r., a w razie odmowy wypłaty tej kwoty – wszczęcie postepowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty. Decyzją z [...] r. Komendant Miejski Policji odmówił ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu za 57 dni niewykorzystanego urlopu. W uzasadnieniu powołał się na art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw . Stwierdził, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. (czyli wg współczynnika 1/30). Przy czym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. a więc przed dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej i utracił moc prawną w tym zakresie z dniem publikacji orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw, tj. 6 listopada 2018 r. Jednak – zdaniem organu I instancji – wyżej cytowany przepis art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych nakazuje do obliczania ekwiwalentu należnego za okres przypadający przed 6 listopada 2018r. stosować współczynnik 1/30. Stwierdził więc, że działał na podstawie obowiązujących przepisów, konstytucyjności których nie ma kompetencji oceniać. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, a także spowodowanie wypłacenia różnicy ekwiwalentu zgodnie z wnioskiem. Decyzji zarzucił naruszenie art. 115a i nast. ustawy o Policji poprzez odmowę wypłacenia wyrównania ekwiwalentu. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop był ustalany w wysokości 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 przepis ten uległ zmianie od 1 października 2020r. Po tej dacie współczynnik wynosi 1/21 za każdy dzień niewykorzystanego w naturze urlopu. Jednak na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych (...), za okres przed 6 listopada 2018r. ekwiwalent ustala się na zasadach określonych w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, a więc z zastosowaniem współczynnika wynoszącego 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z tym stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wysokości wyższej, niż już przez niego otrzymana w związku z zakończeniem służby, bowiem nie znajdują do niego zastosowania przepisy przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy, służący do ustalenia wymiaru dochodzonego świadczenia. W skardze na decyzję organu II instancji skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 i nast. Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, - art. 115a ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu, - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w stosunku do strony art. 9 ust. 1 i nast. ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawie wsparcia ... pozostających w sprzeczności z tymi przepisami Konstytucji i treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez uniemożliwienie funkcjonariuszowi realizacji prawa do urlopu, gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji w formie ekwiwalentu w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ustawodawca wprowadzając art. 9 ust. 1 zdaniem pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia ... w brzmieniu nakazującym stosować do ekwiwalentów należnych za okres przed 6 listopada 2018r. współczynnik w wysokości uznanej za niekonstytucyjną nie tylko doprowadził do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę równości wobec prawa, ale również wadliwie wykonał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Przywołał też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20, w którym przedstawił on Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że wnioskiem z 26 listopada 2020r. skarżący domagał się wyrównania ekwiwalentu jedynie za 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2018r., co oznacza, że nie kwestionuje kwoty, jaką otrzymał z tego tytułu za rok 2019. Powyższe wskazuje, że nie było podstaw do procedowania sprawy w wymiarze 57 dni, tak jak uczynił to organ I, a zaaprobował organ II instancji. Nadto z akt sprawy wynika, że za rok 2018 strona otrzymała ekwiwalent należny za 21 dni. W takim zaś wypadku wyjaśnienia wymaga także okoliczność faktyczna za ile dni urlopu za rok 2018 ekwiwalent ten jest należny. Natomiast istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zasady, tj. ustalenia, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już przez niego otrzymana za rok 2018, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 360). Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd.1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu. Przy czym, przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Dokładnie z taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. lub zwolnionych po tej dacie, ale uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za okres wcześniejszy, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niegodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop. Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez organ Policji narusza art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na co zasadnie zwrócił uwagę w skardze pełnomocnik skarżącego. Zgodnie z powołanymi przepisami: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast skutkiem zastosowania art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest, że policjant, który pobiera ekwiwalent za rok np. 2017r. otrzymałby świadczenie obliczone jako 1/30 jego uposażenia, zaś gdyby świadczenie to było ustalane za okres od 2019r. - wg współczynnika 1/21. Skutek ten jest zaś niemożliwy do zaakceptowania. Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. Odnosząc się do powyższego, podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z 14 sierpnia 2020 r. Jednak w ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyżej, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją także w okresie przypadającym przed 6 listopada 2018r. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.