III SA/Gl 1199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekretarz sądowy Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w C. nr [...] z [...]r. utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w C. nr [...]z [...]r. Jako podstawę prawna jej wydania wskazał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. w Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz.623), art. 262 i art. 2652 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.). W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Urzędu Celnego w C. stwierdził powstanie długu celnego w związku z nielegalnym wprowadzeniem na polski obszar celny w dniu [...]r. towaru – [...] do samochodu [...] marki [...], wyprodukowanej w [...], o numerze ramy [...] i określił kwotę długu celnego w wysokości [...]zł. oraz obliczył kwotę odsetek o których mowa w art. 242 § 3 Kodeksu celnego. Decyzja ta została doręczona S. S., J. S. i W. S., którzy zostali uznani za dłużników solidarnych, a następnie zaskarżona przez pełnomocnika S. S.. Dyrektor Izby Celnej w C. decyzją nr [...] z [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało doręczone skarżącemu [...]r. Pismem z [...]r. M. D., jako pełnomocnik W. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w C. nr [...] z [...]r. oraz 10 innych rozstrzygnięć organów celnych wydanych w latach [...]-[...] na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej Wniosek ten został uzupełniony przez W. S., który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa; - art. 207 ordynacji podatkowej bez uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie, - art. 122, art. 187 i art. 191 ordynacji podatkowej przez zaniechanie wszelkich możliwych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, - art. 210 § 3 Kodeksu celnego przez zaniechanie wydania decyzji w stosunku do wszystkich osób będących dłużnikami w sprawie oraz art. 121 § 1 i art. 124 ordynacji podatkowej przez skierowanie decyzji do wybiórczo wybranych dłużników, - art. 210 § 1 pkt 4 i pkt 6 ordynacji podatkowej przez brak wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, - art. 166 § 1 ordynacji podatkowej przez wydanie postanowienia o połączeniu postępowań prowadzonych w stosunku do skarżącego oraz J. S.. Zażądano również dopuszczenie dowodu w postaci postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że art. 247 ordynacji podatkowej zawiera katalog zamknięty przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, jednakże organ celny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania występowania przesłanek negatywnych, takich jak dopuszczalność rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W ocenie organu celnego w niniejszej sprawie przesłanka taka właśnie wystąpiła, gdyż zaistniała sytuacja o jakiej mowa w art. 2652 ustawy Kodeks celny. Ustawa Kodeks celny obowiązywała do 1 maja 2004 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622), ale art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623) stanowi, że przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przypomniano również, że zgodnie z zapisem art. 262 Kodeksu celnego do postępowań celnych stosuje się odpowiednio art. 12 oraz przepisy działu IV ustawy Ordynacja podatkowa (art. 120 do art. 271) z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Tym samym do rozpatrzenia wniosku W. S. z [...]r. zastosowanie miały przepisy Kodeksu celnego, w tym art. 2652 tej ustawy, który stanowił, że po upływie trzech lat od powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również nie wznawia postępowania. Przepis ten stanowi samodzielna regulację, niezależną od regulacji zawartej w ordynacji podatkowej i ma pierwszeństwo zastosowania w sprawach celnych. Inaczej mówiąc niezależnie od wady istniejącej decyzji, w stosunku do której złożono wniosek o stwierdzenie jej nieważności ustawodawca nałożył na organ celny obowiązek wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie, jeżeli upłynął zawity termin określony w tym przepisie, trzy lata od daty powstania długu celnego. W przedmiotowej sprawie dług celny powstał [...]r., a zatem trzyletni termin, o którym mowa we wskazanym przepisie upłynął [...]r. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania o merytorycznej zasadności wniosku. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. S. wnosząc odwołanie. Zarzucił organowi celnemu naruszenie art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623, przepisy przejściowe) poprzez błędną jego interpretację i zastosowanie do norm prawa procesowego oraz art. 247 § 3 ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji złożył [...] r. czyli pod rządami ustawy Prawo celne, która weszła w życie 1 maja 2004 r. Wniosek ten wszczął nowe postępowanie w sprawie, które nie jest kontynuacja postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną i na mocy art. 25 przepisów przejściowych ma ono zastosowanie w sprawie. Art. 26 powyższej ustawy odnosi się wyłącznie do prawa materialnego, a nie zawiera odesłania do prawa procesowego co powoduje, że mają zastosowanie przepisy działu IV ordynacji podatkowej, które mówią o terminie 5 lat od doręczenia decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter proceduralny, nie jest związana z długiem celnym, a wyłącznie z samą decyzją i jej rażącymi wadami. Dalej podkreślono, że stanowisko organu celnego narusza art. 32 Konstytucji, który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa, a tym samym w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 247 § 2 w związku z art. 249 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej oraz przepisy o przedawnieniu z art. 68 i art. 70 tej ustawy. Dyrektor Izby Celnej w K. nie uznał zasadności powyższych argumentów i zaskarżoną tu decyzją z [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w C. nr [...]z [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. S. ponownie zakwestionował legalność wydanej decyzji, zarzucając organowi celnemu wydanie jej z naruszeniem: - art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo celne przez błędne ich zastosowanie w niniejszej sprawie, - art. 191 ordynacji podatkowej przez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, - art. 247 ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie, - art. 2 Konstytucji poprzez uniemożliwienie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, - art. 8 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie podmiotów. W uzasadnieniu powtórzono argumenty odwołania poszerzając je o zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, jak również wskazano na zapisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 73 i art. 103 ustawy Prawo celne w świetle których organ celny dokonał błędnej interpretacji i zastosowania w sprawie art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne. Dalej skarżący podkreślał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związane z długiem celnym co powoduje, że nie może mieć zastosowanie art. 2652 ustawy Kodeks celny, a jedynie art. 248 § 1 ordynacji podatkowej. Przyjęte przez organ celny stanowisko powodowałoby nierówne traktowanie dłużników celnych z [...]i [...]r., gdyż wniosek pierwszego nie zostanie rozpatrzony merytorycznie. Skarżący przytoczył również liczne orzecznictwo sądowe dotyczące problematyki nieważności decyzji oraz stwierdzania przez sąd niezgodności decyzji z zapisami Konstytucji. Na koniec wskazano na naruszenia przepisów proceduralnych przez organ II instancji, który nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. W całej rozciągłości podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy odmiennego rozumienia pojęcia "przepisy dotychczasowe" użytego w przepisach przejściowych do Prawa celnego i zasadności twierdzenia strony skarżącej, że jej wniosek nie jest w żaden sposób związany z powstaniem długu celnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji. Winien to uczynić zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawa wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając więc legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, sąd musi odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się kwestią ustaleń faktycznych w sprawie i weryfikuje ich prawidłowość. Rozpatrując skargę złożoną w niniejszej sprawie należy podkreślić, że ustalenia faktyczne są niesporne. Przedmiotem sporu pozostaje, co trafnie akcentował organ celny w odpowiedzi na skargę, odmienna interpretacja art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 2652 ustawy Kodeks celny oraz twierdzenie strony skarżącej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozostaje w jakimkolwiek związku z długiem celnym. W tej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania w dniu [...]r. J. S. dokonał nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny [...] samochodowej marki [...], a decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w C. nr [...] z [...]r. skarżący został uznany dłużnikiem solidarnym do powstałego w dniu [...]r. długu celnego. W. S. nie zaskarżył powyższej decyzji, ale została ona zaskarżona przez innego dłużnika solidarnego S. S.. Podniesione przez niego zarzuty nie znalazły uznania organu odwoławczego, który decyzją nr [...] z [...]r. utrzymał w mocy decyzję, której stwierdzenia nieważności skarżący żąda, a która jego zdaniem posiadała przymiot ostatecznej. Decyzja organu odwoławczego nie została poddana kontroli sądowej. Pismem z [...]r. pełnomocnik W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych określających wysokość należności celnych wydanych w sprawach o wskazanych sygnaturach, wśród których ujęto sprawę o sygn. akt [...] z dnia [...]r. Również powyższa decyzja została wymieniona w piśmie z [...]r. o uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych. Bezspornym jest, że w dacie złożenia powyższego wniosku obowiązywała ustawa z 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 688, w skrócie PC), która zgodnie z zapisem art. 1 reguluje, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady przywozu towarów (..), zasady postępowania z towarami (...) oraz związane z tym prawa i obowiązki osób, a także uprawnienia i obowiązki organów celnych. Jako przepisy wspólnotowe wskazano w art. 4 pkt 3 Wspólnotowy Kodeks Celny (WKC). Tym samym przyjęto ogólną zasadę, że powiadomienie dłużnika o kwocie należności celnych nie może nastąpić po upływie 3 lat, licząc od dnia powstania długu celnego (art. 221 § 3 WKC). Tożsamy czasokres do wydania i doręczenia decyzji organu celnego I instancji określał art. 65 § 4 pkt 2 Kodeksu celnego. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 210 § 1 pkt 1 Kodeksu celnego dług celny powstał [...]r., a skarżący został o nim powiadomiony w dniu doręczenia decyzji z [...]r. określającej jego wysokość. Decyzja Ta miała charakter deklaratoryjny. Dług celny powstał z tytułu nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny [...] samochodowej marki [...] w dacie ustalonej przez organ celny. Decyzja ta ustanowiła skarżącego dłużnikiem solidarnym do powstałego długu celnego (art. 221 Kc). Tym samym za gołosłowne należy uznać twierdzenie skarżącego, iż powyższa decyzja nie pozostaje w jakimkolwiek związku z długiem celnym wskazanym w art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623). Przepis ten stanowi, że: "Przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Polskę członkostwa zakresie Unii Europejskiej". W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że dług celny powstał przed 1 maja 2004 r., kiedy to Polska stała się członkiem Unii. Tym samym do rozstrzygnięcia spornej sprawy, tak jak to wskazały organy celne, miały zastosowanie przepisy ustawy Kodeks celny, która obowiązywała do 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z poglądem doktryny, za przepisy dotychczasowe należy rozumieć prawo materialne, a nie procesowe. Tu sprawa jest jednoznaczna, gdyż zarówno Kodeks celny (art. 262), jak i ustawa Prawo celne (art. 73) odsyłają do przepisów działu IV ustawy Ordynacja podatkowa, z zachowaniem odrębności wynikających z uregulowań szczególnych zawartych w ustawach podstawowych. I tak, art. 210 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks celny stanowił, że (...) Dług celny w przywozie powstaje z chwilą nielegalnego wprowadzenia towaru na polski obszar celny, a powiadomienie dłużnika (w tym solidarnego z art. 221), nie może nastąpić po upływie 3 lat, licząc od powstania długu celnego (art. 230 § 4). Ta regulacja prawna odnosi się wprost do ustaleń faktycznych niniejszej sprawy. Zaprzeczeniem twierdzenia skarżącego jest również charakter kasacyjny decyzji o stwierdzeniu nieważności. W tym miejscu należy też przypomnieć, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja ostateczna, a więc albo będzie to decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania, bądź wniesiono je nieprawidłowo, albo będzie to decyzja wydana przez organ odwoławczy. Przenosząc powyższe zapisy na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Przymiot ostateczności posiada bowiem decyzja Dyrektora Izby Celnej z [...]r. wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez jednego z dłużników solidarnych od decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał wnioskodawca. Trafnie organ celny uznał, że w przedmiotowej sprawie należało w pierwszej kolejności stosować ustawę Kodeks celny, która obowiązywała do 30 kwietnia 2004 r., ale której późniejsze zastosowanie zostało wprowadzone art. 26 przepisów przejściowych. Przepis ten nakazuje stosować przepisy dotychczasowe (Kodeks celny) do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Wszystkie przesłanki do zastosowania regulacji zawartej w tym przepisie zostały spełnione. Za chybiony należy uznać argument, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej wnioskodawcę dłużnikiem solidarnym w związku z nielegalnym wprowadzeniem towaru na polski obszar celny w dniu [...]r. nie spełnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. Nie sposób oddzielić przedmiotu decyzji określającej wysokość długi celnego oraz wskazującej dłużników celnych od zarzutu jej nielegalności, chociażby dotyczyły one kwestii proceduralnych. Bezspornym jest, że Kodeks celny zawierał w art. 2652 odrębną regulację dotyczącą przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu celnym. Przepis ten stanowił, że jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; nie wznawia postępowania czyli był przepisem szczególnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania, który wyłączał również w zakresie w nim unormowanym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Należy zauważyć, że zgodnie z jego brzmieniem termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji celnej dotyczącej długu celnego powstałego [...]r. upłynął [...]r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z 19 marca 2004 r. Prawo celne. Gdyby przyjąć jako prawidłowy tok rozumowania skarżącego to doszłoby do naruszenia art. 32 Konstytucji i zasady nie działania prawa wstecz. Termin do złożenia wniosku upłynął pod rządami poprzedniej ustawy czyli Kodeksu celnego. Nie było też prowadzone postępowanie, które w momencie wejścia w życie w nowej ustawy Prawo celne winno być prowadzone w dalszym ciągu na podstawie jej przepisów, o czym stanowił ust. 2 art. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne. Należy zgodzić się skarżącego twierdzeniem skarżącego, że złożony przez niego w dniu [...] r. wniosek podlegał ocenie i rozpatrzeniu na podstawie przepisów proceduralnych ustawy Prawo celne. Organ celny nie mógł jednak pominąć przepisów intertemporalnych odnoszących się do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie. Nie sposób też nie zauważyć, że Prawo celne w art. 73 zawiera tożsama regulacje jaką zawierał art. 262 Kodeksu celnego. Stanowi on, że do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 12 oraz działu IV ustawy Ordynacja podatkowa 9art. 120 do art. 271), z uwzględnieniem zmian wynikających z prawa celnego. Faktem jest, że obecnie Prawo celne nie zawiera regulacji odpowiadającej zapisowi art. 2652 Kodeksu celnego, co powoduje, że mają odpowiednie zastosowanie art. 247 do 252 ordynacji podatkowej. I tak, odpowiednio stosując art. 247 § 2 ordynacji podatkowej organ celny odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów określonych w art. 221 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, a odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli (...) żądanie zostało wniesione po upływie 3 lat od daty zgłoszenia celnego (daty nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny – art. 210 § 1 Kodeksu celnego), gdyż z tą datą powstaje dług celny i nie ma znaczenia, że decyzja określająca go w prawidłowej wysokości została wydana później. Tym samym należy zauważyć, że również na gruncie Prawa celnego, obowiązującego od 1 maja 2004 r. i w dacie złożenia wniosku brak było podstaw prawnych do jego uwzględnienia i merytorycznego rozpatrzenia. Sąd orzekający nie dopatrzył się również wskazanych skarżącego skardze przez W. S. naruszeń prawa procesowego. Uwzględniając zatem całokształt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.