III SA/Gl 1205/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie wszczęte z wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dot. wniosku tegoż Przedsiębiorstwa o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz z tytułu odsetek za zwłokę od składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...]r. do [...]r. w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...]r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W podstawie prawnej powołano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu zaś organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak zaległości i nieistnienie przesłanek uzasadniających rozpatrzenie wniosku z dnia [...] r. Powyższa decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego "A" Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. o nr [...]odmawiającą umorzenia powyższych należności z tytułu składek. W uzasadnieniu swojej decyzji pierwszoinstancyjnej ZUS podkreślił, że wniosek z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę Przedsiębiorstwa Budowlanego "A" Sp. z o.o. został przekazany przez Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. po uprzednim wydaniu w dniu [...] r. wyroku, którym Sąd ten zmienił zaskarżone przez Spółkę decyzje ZUS nr [...],[...], [...] z dnia [...] r. ustalające wysokość zobowiązań z tytułu składek. Rozpatrując kolejny wniosek o umorzenie wspomnianych należności (uprzednio decyzjami z dnia [...] r. i [...] r. odmówiono podmiotowi umorzenia odsetek za zwłokę) w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż Spółka jest nadal czynnym podmiotem funkcjonującym na rynku. Natomiast nie dopełniła ona ustawowego obowiązku opłacenia należnych składek, do poboru których zobowiązany został Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślono, że na poparcie przedmiotowego wniosku spółka podała, iż powstałe zadłużenie spowodowane zostało brakiem środków pieniężnych, m.in. wskutek upadłości dłużników zobowiązanych do uregulowania zobowiązań wobec podmiotu. Powyższa okoliczność zaś spowodowała utratę płynności finansowej przedsiębiorstwa co skutkowało zaprzestaniem regularnego uiszczania większości zobowiązań publiczno-prawnych. Ponadto w ocenie wnioskodawcy pozytywna decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę umożliwiłaby przedsiębiorstwu aktywne działanie na rynku budowlanym. Natomiast przeszkody, na które powołuje się Przedsiębiorstwo – w ocenie organu - nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki będącej podstawą umorzenia należności zwłaszcza, iż co należy w tym miejscu podkreślić spółka nie wniosła żadnych dokumentów stanowiących dowód powołanych faktów i okoliczności. Organ więc wskazał, że uznaniowy charakter decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek oznacza, że organ orzekający może ale nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, pomimo zaistnienia określonych w przepisach prawnych przesłanek. Cytując przypadki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 przywołanej ustawy organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie występują, a katalog ma charakter zamknięty. Zaznaczono, że status materialny Spółki obejmuje majątek nieruchomy, który stanowić może przedmiot zabezpieczenia zwrotu przedmiotowych należności. Przedsiębiorstwo jest właścicielem nieruchomości o nr KW [...]; KW [...], położonych w S., na których ustanowiona została hipoteka przymusowa kaucyjna na rzecz ZUS. Nadto w stosunku do majątku ruchomego Przedsiębiorstwa tj. samochodu ciężarowego marki [...], /rok prod. [...]r./ oraz samochodu ciężarowego marki [...], /rok prod. [...]r./ Zakład Ubezpieczeń Społecznych w S. w dniu [...]r. złożył do Urzędu Skarbowego wniosek o wpis zastawu skarbowego do rejestru zastawów skarbowych na w/w pojazdach. Poza tym wobec Przedsiębiorstwa zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. mające na celu przymusowe dochodzenie należnych składek z prowadzonej działalności gospodarczej, a z treści informacji przekazanych przez ten organ egzekucyjny wynika, iż pomimo faktu, że podjęte dotychczas działania nie doprowadziły do uregulowania zadłużenia nie można wydać jednoznacznego osądu co do dalszych jego rezultatów, a tym samym nie można stwierdzić bezskuteczności przymusowego dochodzenia należności. Od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając brak jej właściwego rozeznania. Zażądała uchylenia decyzji I instancji lub jej zmiany na korzyść strony. Podkreślono poważne obciążenia finansowe naliczone niesłusznie przez ZUS, które naraziły Spółkę na znaczne straty i uniemożliwiły jej zatrudnianie nowych pracowników mimo sprzyjających mocy produkcyjnych. Przedstawiono okoliczności związane z wpisami hipotek na nieruchomościach i odmowa ich wykreślenia, egzekucją z prywatnego majątku Prezesa Spółki, podważono rzetelność działań ZUS w świetle wyroków Sądu Okręgowego i Apelacyjnego oraz nieudolnej windykacji należności od dłużników Przedsiębiorstwa. Rozpatrując ponownie sprawę zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie drugoinstancyjne jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak zaległości, które zostały w całości spłacone w dniu [...]r. w kwocie [...] zł ze sprzedaży nieruchomości objętej zabezpieczeniem hipotecznym. Z takim rozstrzygnięciem organu wydanym w trybie odwoławczym nie zgodziła się Spółka składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wnosząc o nakazanie organowi rentowemu umorzenie odsetek i zwrot należnych z tego tytułu kwot pieniężnych. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz nie respektowanie prawomocnych wyroków sądów powszechnych. W szczególności podkreślono opieszałość organu rentowego w rozpatrywaniu wniosku Spółki o umorzenie należności z tytułu składek mimo prawomocnych wyroków określających wysokość spornego zadłużenia oraz uniemożliwienie sprzedaży nieruchomości poprzez uprzednio dokonane wpisy hipotek jak i prowadzone równolegle postępowanie egzekucyjne. Wskazano na rozbieżności w wysokości wpisów hipotecznych na [...]zł a rzeczywistym zadłużeniem Spółki – [...]zł. Zaznaczono wydanie w dniu [...]r. Promesy zwalniającej z zabezpieczeń, co wymusiło spłatę całej zaległości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że z uwagi na całkowite zaspokojenie należności objętych wnioskiem o umorzenie potwierdzona została słuszność wydanego rozstrzygnięcia, gdyż umorzenie odsetek możliwe jest tylko przy zaistnieniu przesłanki nieściągalności. Odnosząc się do żądania nakazania organowi umorzenia odsetek ZUS wskazał na uznaniowy charakter decyzji i ograniczony zakres jej kontroli przez sąd administracyjny. Również zarzut opieszałości uznano za chybiony i podkreślono konieczność uprzedniego uprawomocnienia się wyroku w przedmiocie wysokości zaległych składek. Do zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego organ się nie ustosunkował wobec braku konkretnych argumentów strony. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki zaakcentował przewlekłość postępowania ZUS-u w zakresie zwolnienia majątku Przedsiębiorstwa z hipoteki. Dodatkowo złożył pismo procesowe precyzując stanowisko strony w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Przechodząc zatem do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać na wadliwość zastosowanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej. Mając bowiem na względzie wymóg co do tożsamości sprawy rozpatrywanej w I i II instancji, przy jednoczesnej konieczności uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (vide: wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93, ONSA 1995 r.) oraz obowiązek Sądu dotyczący dokonania oceny nie tylko samej osnowy decyzji, ale rozstrzygnięcia jako całości - a więc łącznie z uzasadnieniem (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 18) zauważyć należy, iż prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte więc takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że Prezes Zakładu wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana okoliczności sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto, w myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (vide: – Wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007r. o sygn. akt V SA/Wa 1029/07). Zatem wskazany wyżej zakres art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Błędnym było więc zastosowanie przez organ przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy art. 105 § 1k.p.a. Analizując dalej treść wydanego, a zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skończyć się decyzją o umorzeniu postępowania w II instancji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego będzie w szczególności ustalenie przez organ, że podmiot odwołujący nie posiada przymiotu strony postępowania bądź skuteczne cofnięcie odwołania przez stronę. Jeżeli natomiast organ, do którego wniosek złożono uzna, że brak jest przedmiotu, którego dane postępowanie dotyczy - to zgodnie z przedstawionymi na wstępie regulacjami winien uchylić decyzję pierwszo instancyjną i umorzyć postępowanie w sprawie. Jednakże mając na względzie specyfikę spraw dotyczących należności z tytułu składek podkreślenia wymaga problem zapłacenia zaległości w trakcie trwania postępowania międzyinstancyjnego. Orzecznictwo nie jest jednolite. Jednakże Sąd Najwyższy stwierdził, że zapłacenie przez stronę podatku w czasie toczącego się postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie umorzenia zaległości podatkowej (vide: SN z dnia 6 lutego 2002r. o sygn. akt III RN 198/00). Również Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd w wyroku z dnia 14 października 2004r. o sygn. akt FSK 561/04. Nadto zdaniem Bogusława Dautera – jednego z komentatorów Ordynacji podatkowej - z takimi zapatrywaniami należy się zgodzić. Strona ma bowiem interes prawny w tym, aby jej sprawa została rozpatrzona przez organ drugiej instancji, mimo że w dacie rozstrzygania przez ten organ zaległość de facto nie istnieje. Powyższe jeszcze dobitniej widać w przypadku wyegzekwowania zaległości przez organ egzekucyjny. Odnosząc się do tak postawionej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie o umorzenie zaległości podatkowych lub odsetek za zwłokę, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji przez pobranie odpowiedniej kwoty z rachunku bankowego podatnika. Przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w sprawie o umorzenie zaległości nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r., III SA 1972/95, POP 2000, nr 6, poz. 163), nie unicestwia prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania. Przedstawione wyżej argumenty mimo, że dotyczące spraw podatkowych – zdaniem składu orzekającego – winny mieć zastosowanie także do spraw zusowskich zarówno z uwagi na podobieństwo instytucji umarzania należności, jak i z uwagi na zapis art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczający odpowiednie stosowanie regulacji Ordynacji podatkowej do należności z tytułu składek. Dlatego też Sąd w składzie orzekającym w całości podziela powyższe stanowiska doktryny. Przyjęcie bowiem odmiennego poglądu prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia podmiotom korzystania z uprawnienia do wydania decyzji o umorzeniu zaległości. Ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności przypadkowe, jak np. sprawność postępowania egzekucyjnego w danej sprawie. Dlatego też należy uznać, że tym bardziej dobrowolne spłacenie należności nie może pociągać dla strony negatywnych skutków i pozbawiać ją prawa do korzystania z ustawowych uprawnień. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych cytowanymi przepisami tj. pod względem jego zgodności z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych - uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem. Zatem koniecznym będzie ponowne rozpatrzenia sprawy i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych rozważań. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił. Na mocy art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stosownie zaś do art. 200, art. 205 § 1, art. 209 cyt. ustawy zasądzono kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.