III SA/Gl 122/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Starszy referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z dnia 24 listopada 2022 r. nr XLIX/610/22 w przedmiocie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Śląski pismem z 15 stycznia 2024 r. wniósł skargę na uchwalę Nr XLIX/610/22 Rady Miejskiej Orzesza z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego publicznych dróg gminnych (dalej: uchwała) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako podjętej z naruszeniem przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP); art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust, 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej: ustawa). Podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2022 r. poz. 7816. Uzasadniając skargę Wojewoda Śląski wskazał obowiązujący stan prawny. Według art. 40 ust. 8 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust, 5, nie może przekroczyć 20 zł. Jednocześnie stawki opłat uchwalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy dotyczą opłat za zajęcie pasa drogowego w celach określonych w art. 40 ust. 2 ustawy, do których nawiązują art. 40 ust. 4-6 ustawy, tj. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Ponadto art. 40 ust. 9 ustawy stanowi, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 8 uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) zajętą część drogi; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. Wojewoda Śląski podkreślił, że aktualne brzmienie w/w przepisów zostało nadane przez art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768; dalej: ustawa zmieniająca). Natomiast według art. 33 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie art. 40 ustawy obowiązuje od dnia 21 września 2022 r. Jednocześnie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej stanowi, że: 1. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują do dnia 20 września 2026 uchwały, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 3, do zmian wynikających z art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Uchwały, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują moc i mogą być w tym czasie zmieniane. Tymczasem Rada Miejska Orzesza podejmując kwestionowaną uchwalę, nie zdecydowała się skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy zmieniającej i nie dokonała zmiany obowiązującej dotychczas uchwały a podjęła nowy akt. Tym samym, skoro podjęła zaskarżoną uchwałę, zobowiązana była stosować z przepisy ustawy w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą. Wobec tego w ocenie Wojewody Śląskiego uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Rada Miejska Orzesza nie określiła stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, jak i urządzeń obcych innych niż liniowe urządzenia obce. Określiła natomiast w § 1 ust. 2 uchwały "opłatę roczną za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", a w § 1 ust. 3 opłatę "za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu albo powierzchni reklamy". Z powyższego wynika, iż Radzie Miejskiej Orzesza umknęła nowelizacja przepisów ustawy o drogach publicznych z 2022 r. i podejmując przedmiotową uchwałę oparła się na dotychczasowym brzmieniu przepisów, co w efekcie musiało skutkować podjęciem uchwały niewypełniającej upoważnienia ustawowego. Wskazane uchybienie, w ocenie Wojewody Śląskiego - należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Orzesze wskazała, że przedmiotowa uchwała wprowadziła nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie urządzeń w ciągu dróg publicznych gminnych. W § 1 ust. 2 zaskarżona uchwała określa wysokość opłaty rocznej za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 5 sierpnia 2022r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022r. poz. 1768) winna być dokonana zmiana w nazewnictwie opłaty zamiast: "urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" winno być: "liniowych urządzeń obcych". Natomiast w § 1 ust.3 ww. uchwała określa wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu albo powierzchni reklamy. W związku z wprowadzeniem zmian ustawą zmieniającą w nazewnictwie zamiast: "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam" winno być: "urządzeń obcych innych niż liniowe urządzenia obce oraz reklam". Przedmiotowe zmiany nie miały wpływu na meritum uchwały Rady, która to uchwała jako nowa określiła jedynie wysokość nowych stawek za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzeń. Jednocześnie Rada Miejska Orzesze zadeklarowała, że przystąpi w najbliższym czasie do uchwalenia nowej uchwały dostosowując jej zapisy do zapisów ustawy zmieniającej. Uznając stanowisko organu nadzoru wniosła o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; Natomiast według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie z art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 609; dalej: u.d.g.) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wniesienie bowiem przez wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jest także wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie) nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 22 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. Stosownie jednak do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w powołanym przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 u.s.g. Jest poza sporem, że Wojewoda Śląski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć tę uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to nie obowiązuje termin z art. 94 ust. 1 u.s.g. na wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że nie odpowiada ona prawu i są podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się zasadne. Kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy jako nowa uchwała regulująca kwestie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta nie zmienia dotychczas obowiązującej uchwały w tym przedmiocie. Z uwagi na podjęcie nowej uchwały przepis art. 29 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania. Wobec tego podejmując uchwałę wykonującą upoważnienie ustawowe z art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada Miasta Orzesze zobowiązana była dostosować treść stanowionej regulacji do zakresu upoważnienia ustawowego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Wobec tego uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p. W tym zakresie Sąd orzekający podziela pogląd WSA w Gliwicach, wyrażony w wyroku z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1107/23. Jak słusznie zauważył Sąd brak określenia w uchwale koniecznych elementów, wymaganych przez art. 40 ust. 8 ustawy w związku z art. 40 ust. 2 ustawy oznacza, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Wadliwość tę uznać należy za istotną, gdyż taka regulacja uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1107/23). Wobec tego stwierdzone pominięcie uchwałodawcze uzasadnia wyeliminowanie uchwały w całości z obrotu prawnego, gdyż kwestionowana uchwała jako niekompletna nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że nie upłynął jeszcze ustawowy termin dostosowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwał wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, do przepisów ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy zmieniającej nie stwarza podstawy do realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 8 ustawy częściami. Także z treści przepisu art. 40 ust. 8 ustawy w związku z ust. 2 i ust. 9 nie można wyprowadzić wniosku, że zezwala on organowi stanowiącemu gminy na regulację w osobnych uchwałach poszczególnych kwestii w nim przewidzianych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, co wprost wynika z § 119 pkt 1 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej. Nie zasługuje na uznanie wniosek Rady Miasta Orzesze w sprawie umorzenia postępowania. Przyczyną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, przy czym ustawodawca w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazał konkretne przykłady bezprzedmiotowości (cofnięcie skargi, śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego), natomiast w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określił ewentualne inne przyczyny bezprzedmiotowości postępowania (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 161). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu cytowanego przepisu będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn.. akt II OSK 2453/10 i postanowienie NSA z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 177/14). Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły przeszkody mające charakter trwały, uniemożliwiające prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Umorzenie postępowania powoduje jego zakończenie orzeczeniem, które nie rozstrzyga o istocie sprawy sądowoadministracyjnej, lecz w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji (wyrok WSA w Gliwicach z 10 lipca 2023 r., sygn.. akt III SA/Gl 520/20). W niniejszej sprawie postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom o podjęciu przez Radę Miasta Orzesze działań autokontrolnych na dzień rozpoznania sprawy tj. 10 maja 2024 r., nie wpłynął do Sądu żaden dokument świadczący o wyeliminowaniu z obrotu prawnego spornej uchwały. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zauważa, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Natomiast uchylenie, czy zmiana stwierdzone w danym akcie nie wywołują wstecznego skutku, tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie może skutkować bezprzedmiotowością skargi i koniecznością umorzenia postępowania sądowego, jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że jej treść naruszała w sposób istotny przepisy powszechnie obowiązującego prawa (Wyrok WSA w Łodzi z 10 lutego 2022 r., sygn.. akt III SA/Łd 929/21). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.