III SA/Gl 1235/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w Z., odmawiającą skarżącemu K. S. ponownego naliczenia i wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z akt sprawy wynika, że [...] r. skarżący został zwolniony ze służby. W związku z tym, że nie wykorzystał urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w naturze, został mu za ten urlop wypłacony ekwiwalent pieniężny przy zastosowaniu współczynnika wynikającego z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującego w dacie zakończenia służby tj. 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. [...] r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu i wypłatę wyrównania oraz ponowne przeliczenie jego wysokości. W uzasadnieniu wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15. Decyzją z [...] r. Komendant Powiatowy Policji odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Uznał, że wyższy ekwiwalent przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom, którzy zakończyli służbę 6 listopada 2018r. lub później oraz tym, w stosunku do których sprawa ekwiwalentu została wszczęta przed tą datą i 6 listopada 2018r. nie została jeszcze zakończona. Ponieważ skarżący nie należał do żadnej z tych grup uznał, że znajduje do niego zastosowanie art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem czyli przy zastosowaniu współczynnika 1/30. Dlatego stwierdził, że świadczenie wypłacone już funkcjonariuszowi zostało ustalone prawidłowo. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop był ustalany w wysokości 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 przepis ten uległ zmianie od 1 października 2020r. Po tej dacie współczynnik wynosi 1/21 za każdy dzień niewykorzystanego w naturze urlopu. Jednak na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych (...), za okres przed 6 listopada 2018r. ekwiwalent ustala się na zasadach określonych w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, a więc z zastosowaniem współczynnika wynoszącego 1/30 wynagrodzenia za każdy dzień urlopu. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wysokości wyższej, niż już przez niego otrzymana w związku z zakończeniem służby. Natomiast odsetki mają charakter cywilnoprawny, zatem nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. W skardze na decyzję organu II instancji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu do wypłacenia wyrównania ekwiwalentu wraz z odsetkami ustawowymi. Decyzji organów obu instancji zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie go należnych świadczeń w postaci ekwiwalentu we właściwej wysokości. Podniósł tez naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji tj. prawa funkcjonariusza do urlopu w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. W uzasadnieniu odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 oraz orzeczeń sądów administracyjnych dot. omawianej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest uzasadniona. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już przez niego otrzymana, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.). Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd.1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu. Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Dokładnie z taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. a uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niegodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop. Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast skutkiem zastosowania art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest, że policjant, który zakończył służbę [...] r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu, podczas gdy już funkcjonariusz zwolniony [...] r. czyli następnego dnia otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia za każdy dzień. Skutek ten jest zaś niemożliwy do zaakceptowania. Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. Odnosząc się do powyższego, podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości zastrzeżenia co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednak w ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. tylko z tego powodu, że skarżący zakończył służbę w Policji [...]r. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zobowiązanie organu do ponownego przeliczenia i dokonania wypłaty wyrównania, albowiem takie rozstrzygnięcie nie zostało przewidziane w przepisach p.p.s.a.; stosownie do art. 145 a § 1 p.p.s.a. dopuszczalne jest jedynie zobowiązanie organu do wydania decyzji lub postanowienia, co – wobec uchylenia decyzji – organ i tak będzie zobowiązany uczynić. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, a to art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a skarżący działał osobiście.