III SA/Gl 1238/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawanym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu ,,A’’ Sp. z o.o. w K. jako ,,B’’ Sp. z o.o. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala sprzeciw. ,,A’’ Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako Lider Konsorcjum spółki ,,A’’ Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz przedsiębiorcy M. J. (dalej jako "Skarżąca"), wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., nr [...]. Decyzją tą SKO w K. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r., nr [...], odmawiającą Skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R5 na poletku bioremediacyjnym, zlokalizowanym na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w B. przy ul. [...] i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącej, decyzja SKO z [...] r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej pomimo braku przesłanki wynikającej z tego przepisu, tj. konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącej, kwestie wytknięte organowi pierwszej instancji jako niewyjaśnione, zostały wyjaśnione, a jedynie zostały przez organ pierwszej instancji źle zinterpretowane. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien był konwalidować uchybienia organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego, jego prawidłową ocenę i prawidłową wykładnię przepisów prawa bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika bowiem, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale sam organ odwoławczy wyraził pogląd, iż z zapisów planu wynika, że w części obszaru B. nie wyklucza się działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R5. Działalność taka jest możliwa na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: [...], [...], [...]. Zdaniem SKO, konieczna jest jeszcze ocena wniosku strony pod kątem art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 779), to znaczy, czy sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska lub jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Skarżąca uważa jednak, że przesłanka z art. 46 ustawy o odpadach – czy sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi została pozytywnie zweryfikowana przez organ pierwszej instancji, natomiast jako przyczynę odmowy zezwolenia wskazano niezgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało ocenione przez SKO. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie sprzeciwu. Stwierdziło przy tym, że wbrew zarzutom sprzeciwu, stanowisko Kolegium nie ograniczyło się wyłącznie do uznania, że organ pierwszej instancji ponownie nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Organ pierwszej instancji bowiem kolejny raz nie dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jego całokształcie. Kolegium podniosło również, iż pomimo stwierdzenia przez skład orzekający Kolegium, że planowana działalność jest możliwa do prowadzenia na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: [...], [...], [...], przy spełnieniu warunków wynikających z ww. planu, to organ pierwszej instancji nie ocenił tak wniosku strony, jak i pozostałych przesłanek odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a wynikających z art. 46 ustawy, o odpadach, tj. gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska lub jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Powyższe kwestie nie były dotychczas badane przez organ pierwszej instancji. W aktach sprawy brak również stosownego materiału dowodowego aby taką weryfikację mogło przeprowadzić Kolegium i dopiero łącznie wszystkie wskazane powyżej braki w materiale dowodowym stały u podstaw decyzji kasatoryjnej Kolegium. Generalnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych kwestii sprawy, mających znaczący wpływ na jej wynik, dlatego koniecznym było wydanie orzeczenias w oparciu o treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego. Wynika stąd, że sąd może w ramach sprzeciwu od decyzji ocenić postępowanie przed organem odwoławczym tylko w ograniczonym zakresie, to znaczy tym, na który wskazuje przepis art. 138 § 2 k.p.a. i jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wtedy, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z zawartej w nim przesłanki, a jest ona następująca: ... gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pomimo ograniczonego zakresu rozpoznania sprawy do kwestii proceduralnych, sąd musi sięgnąć do przepisów prawa materialnego, bo z nich wynikać będzie zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez organ. W tym przypadku mowa o art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach: Właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Kwestia zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) została przez SKO oceniona i w tym zakresie organ odwoławczy wraził swe stanowisko uznając, że działalność Skarżącej jest możliwa do prowadzenia na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: [...], [...], [...]. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji brak ustaleń i rozważenia przesłanek wynikających z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach - zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, niezgodność z planami gospodarki odpadami. Spostrzeżenie SKO jest trafne. W decyzji organu pierwszej instancji brak ustaleń w tym zakresie i ich oceny. Część decyzji organu zatytułowana "Rozstrzygnięcie" w całości odnosi się do zgodności zamierzonej działalności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej konkluzji, na stronie 21, organ zawarł stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego, nie mieści się w katalogu przeznaczeń podstawowych określonych w § 27 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma w tej decyzji ustaleń co do ewentualnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska jak również co do zgodności z planami gospodarki odpadami. Są to kwestie istotne dla sprawy, "narzucone" przepisem ustawy, a ich ustalenie wymaga postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik. Słusznie SKO wskazało na zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy ma rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie (art. 15 k.p.a.). Wobec braku rozstrzygnięcia tych kwestii w decyzji organu pierwszej instancji, zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy byłoby naruszeniem tej zasady. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że SKO nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego oddalił sprzeciw.