III SA/Gl 1244/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, decyzją z [...]r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. D. (dalej: skarżący, policjant), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z [...] r., nr [...], cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...] r. nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a,) art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej: rozp. MSWiA). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że policjantowi w służbie stałej na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, z którego wynikało, że mieszka wraz z żoną w J. w domu stanowiącym własność jego matki, decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. z [...] r. r., nr [...], przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie zostało przyznane, ponieważ ani policjant, ani członkowie jego rodziny nie posiadali prawa do lokalu mieszkalnego. W związku z weryfikacją wypłacanych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego, celem ustalenia dalszej wypłaty przyznanego świadczenia, zawiadomieniem z [...] r., (doręczonym [...] r.) Komendant Powiatowy Policji poinformował policjanta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie decyzją z [...] r., nr [...], organ I instancji orzekł o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że policjant wraz z żoną zamieszkuje w budynku mieszkalnym stanowiącym własność jego matki. Zajmuje pokój o pow. 18 m2 (z dostępem do kuchni i łazienki), co odpowiada przysługującym mu dwóm normom zaludnienia. Organ przywołał treść art. 336 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że w świetle tego przepisu policjant jest posiadaczem zależnym nieruchomości w J. Stwierdził też, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., zatem na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto policjantowi uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od tej decyzji, policjant wniósł o jej uchylenie, argumentując, że wyłącznie jego matka włada zajmowanym przez niego lokalem mieszkalnym a zajmowana przez niego i jego żonę część nieruchomości nie jest udostępniona do wyłącznego korzystania. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania policjanta, Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Na wstępie organ odwołał się do mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Policji, a w szczególności przytoczył art. 89 i 92 tej ustawy. Dalej powołał przepisy rozporządzeń wykonawczych tj. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, W uzasadnieniu, organ odwoławczy stwierdził, że policjant wraz z żoną zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego matki w lokalu, który zapewnia przysługującą mu normę zaludnienia. W ocenie organów tytułem prawnym, jaki posiada policjant do zajmowanego lokalu mieszkalnego, jest umowa użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącego polega na jego używaniu, czyli zamieszkiwaniu w nim. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą - lokalem/domem, wystarczy, że może on korzystać z rzeczy, używać jej do zamieszkiwania. Policjant nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego w domu swojej matki, jednak używa go, przy czym od 2014 r. wraz z żoną, zaspokajając w ten sposób swoje i swojej rodziny potrzeby mieszkaniowe. Następnie organ stwierdził, że w 2014 r, kiedy przyznawano policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, zapis o nieposiadaniu lokalu mieszkalnego z art. 92 ust, 1 ustawy o Policji utożsamiano z brakiem własnego lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednak aktualnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że skoro ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, to trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i następne K.c., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. W rozpatrywanej sprawie, od momentu przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wysokości jaka przysługuje policjantom posiadającym członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, organowi Policji miał wiedzę, że funkcjonariusz mieszka z matką w jej domu, jednak wobec zmiany przyjętej uprzednio przez organ I instancji wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego w podstawie prawnej decyzji, należy uznać, że policjant nie spełnia warunków przyznania/dalszego pobierania przedmiotowego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, policjant wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonanie na podstawie całego materiału dowodowego oceny tego, czy skarżący jest wyłącznym posiadaczem domu przy ul. M. w J., a w konsekwencji przyjęcie, że korzysta z niego lub chociaż z co najmniej jednego pomieszczenia na podstawie umowy użyczenia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to - art. 88 w zw. z art. 89 w zw. z art. 92 ustawy o Policji, przez ich błędną wykładnię, w następstwie czego wydana została decyzja cofająca uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, - § 1 w zw. z § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaistniały przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny, - § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, przez błędna wykładnię i przyjęcie, ze zajmowany pokój w domu w J. zaspokaja ustawowe potrzeby mieszkaniowe jego rodziny . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że organ przekazał skargę Sądowi z rażącym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. tj. trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, co pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w tym zakresie obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie o cofnięciu przyznanego uprzednio świadczenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz ww. rozporządzeń wykonawczych MSWi A z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz z [...] r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i jest to jedyna regulacja dotycząca kwestii prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z kolei, przepisy rozporządzeń wykonawczych określają zasady przyznawania, odmowy przyznania równoważnika, jego wysokości, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, a także warunki dotyczące cofnięcia uprawnień do równoważnika oraz zwrotu wypłaconego równoważnika oraz regulują zasady przydziału, opróżniania i normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Przesłanką przyznania równoważnika jest brak lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy, § 1 rozporządzenia), natomiast przesłanką cofnięcia prawa do równoważnika jest uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, a na chwilę obecną należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje na podstawie oświadczenia policjanta zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, przy czym policjant ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika, przez złożenie nowego oświadczenia, o czym stanowi § 5 rozporządzenia. W niniejszej sprawie wobec ustalenia przez organy Policji braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, przyznano mu w 2014 r. stosowny równoważnik. Zmiana wykładni pojęcia "posiadanie", o którym mowa w art. 92 ust 1 ustawy o Policji spowodowała, że świadczenie to zostało cofnięte wobec stwierdzenia zamieszkiwania policjanta z żoną w budynku stanowiącym własność jego matki, w którym korzystają z 1 pokoju o pow. 18 m2, powierzchnia użytkowa budynku wynosi 150 m2, w całym budynku zamieszkuje 8 osób. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym o przyznanie przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 K.c. posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest zatem posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarzuty skargi są pozbawione racji. Skarżący przez cały okres służby wykazuje jeden adres zamieszkania - jest to dom jego matki, przy czym z dokumentacji w sprawie nie wynika, aby w jakikolwiek sposób chciał odmienić swoją sytuację mieszkaniową, np. występując z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego lub uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie własnego lokalu mieszkalnego/domu. Skarżący nie spełnia wymogów o których mowa w art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ miał zatem prawo w oparciu o § 6 w/w rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002r. do cofnięcia skarżącemu równoważnika pieniężnego. Nieskuteczne okazały się również pozostałe zarzuty skargi. W szczególności nie można zarzucić organom, że nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Istotnym dowodem w sprawie było oświadczenie skarżącego, w którym wyjaśniona została sytuacja rodzinna i mieszkaniowa policjanta. Skarżący z żoną zajmuje w domu matki jeden pokój o pow. 18 m2. Korzysta z kuchni i łazienki ma osobny licznik za media. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005r - norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Natomiast § 2 tego rozporządzenia stanowi m.in, że lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia, które dla policjanta posiadającego rodzinę wynoszą po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, z zastrzeżeniami, które nie mają w tej sprawie zastosowania. Zatem skarżący z żoną zajmuje powierzchnię zgodną z należną normą zaludnienia, która w tym przypadku mieści się w granicach od 14 m2 do 20 m2 . Organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wraz z żoną korzysta z pokoju mieszkalnego w budynku stanowiącym własność na podstawie użyczenia (prawa do korzystania) i tym samym ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z racji posiadania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.. Podsumowując należy stwierdzić, że organy nie naruszyły reguł postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo ponownie rozpoznał sprawę orzekł zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które przywołał w sentencji i uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.