III SA/Gl 1265/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania dofinansowania nauczycielom postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. w [...] r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz określenia zasad przyznawania dofinansowania nauczycielom zatrudnionym w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Zarządzenie to jest pozbawione podstawy prawnej, gdyż z żadnego przepisu nie da się wywieść upoważnienia dla Prezydenta Miasta do jego wydania. W podstawie prawnej zarządzenia organ powołał bowiem jedynie te przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz samorządzie powiatowym, które wskazują, że prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, które są zbyt ogólne, aby mogły stanowić taką podstawę. Nie może jej stanowić także art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, który określa zadania adresowane do rady gminy, natomiast czynności powierzone organowi wykonawczemu są związane jedynie z wykonaniem budżetu. Wskazał wreszcie, że art. 70d Karty Nauczyciela stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, która została zrealizowana przez wydanie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 sierpnia 2019r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych warunków szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe. Organ nadzoru zauważył, że wydane zarządzenie nie realizuje kompetencji organu wykonawczego wynikających z Karty Nauczyciela i rozporządzenia, takich jak podział środków, plan dofinansowania, określenie maksymalnej kwoty dofinansowania ani specjalności i form kształcenia, lecz określa sposób podziału środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli, warunki, tryb i kryteria przyznawania tych środków oraz wzory dokumentów stosowanych przy tej procedurze. Tymczasem prezydent jako organ wykonawczy jest upoważniony do opracowania poszczególnych danych na konkretny rok, a nie do regulowania trybu ich ustalania. Organ nadzoru wskazał także, że zarządzenia organów gminy mają charakter wewnętrzny i wiążą jednostki podległe organowi, który je wydał. Tymczasem w Regulaminie znalazły się normy wiążące wszystkich nauczycieli szkół, dla których organem prowadzącym jest Miasto, bowiem uregulowano w nim warunki przyznawania nauczycielom dofinansowania, zatem nie można przyjąć, że ma ono charakter wyłącznie wewnętrzny. Na to rozstrzygnięcie skargę wniosła Gmina S. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 7 sut. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.) i art. 32 ust. 1 i ust.2, art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 920) poprzez uznanie, że kwestionowane zarządzenie narusza te przepisy, 2) art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela i § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 sierpnia 2019r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych warunków szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. poz. 1653) poprzez uznanie tych przepisów za niedające podstawy do określenia aktu o charakterze porządkowym oraz ograniczenie swobody decyzyjnej organu poprzez uchylenie zarządzenia w całości zamiast w części zakwestionowanej w § 7 do § 11 Regulaminu. 3) Art.. 57 Prawa oświatowego w zakresie, w jakim nie został wzięty pod uwagę przy analizie legalności zakwestionowanego aktu. W związku z tymi zarzutami, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ nadzoru podniósł, że skarga zawiera braki formalne w postaci pełnomocnictwa dla radcy prawnego oraz zarządzenia organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy na mocy art. 98 ust. 3 zd. 2 jest ono podstawą wniesienia skargi. Uzasadniając wniosek ewentualny o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym o braku podstawy prawnej do wydania zarządzenia o takiej treści. Wezwaniem z 2 listopada strona została wezwana do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci pełnomocnictwa do działania w imieniu gminy oraz do przedłożenia zarządzenia Prezydenta Miasta o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi strona przedłożyła pełnomocnictwo i zaświadczenie Przewodniczącego Miejskiej Komisji Wyborczej o wyborze Prezydenta, który udzielił pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skuteczne złożenie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest w wypadku spełnienia wszystkich warunków określanych jako przesłanki dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021r., poz.1372) do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z powyższego wprost wynika konieczność podjęcia odpowiedniego aktu przez właściwy organ, jako podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 1 lipca 2011r. o sygn. akt I OSK 1011/11, którym NSA odrzucił skargę kasacyjną burmistrza na postanowienie WSA odrzucające skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W postanowieniu tym NSA stwierdził, że art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz przyjęcia stanowiska, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wydaniem stosownego zarządzenia. Tytułem przykładu nowszego orzecznictwa prezentującego analogiczne stanowisko powołać można wyrok WSA w Gliwicach o sygn. IIISA/Gl 789/21 z 5 października 2021r. czy wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 711/19 z 12 grudnia 2019r. Także WSA w Bydgoszczy w wyroku I SA/Bd 264/21 z 15 czerwca 2021r. stwierdził, że podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli. Poglądy te w całości Sąd orzekający podziela. W rozpoznanej sprawie Prezydent Miasta - mimo wezwania Sądu w tym przedmiocie – nie przedłożył zarządzenia o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Czyni to uzasadnionym wniosek organu o odrzucenie skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast zasadność wniosku o odrzucenie skargi zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowywania się do dalej idących, merytorycznych jej zarzutów.