III SA/Gl 1269/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.S. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w C. (dalej jako "organ") z [...] r. o nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z [...] r., nr [...], o odmowie przyznania R.S. (dalej jako "skarżący") płatności ekologicznej PROW za 2014 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. (dalej jako "organ I instancji"): 1) umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020, w części dotyczącej powierzchni wycofanej, 2) przyznał R.S. płatność ekologiczną na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł w tym: a) wariant 11.1 - uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, b) wariant 12.1- trwałe użytki zielone po okresie konwersji w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. c) wariant: 7.1 - uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, d) wariant: 8.1 - uprawy warzywne po okresie konwersji w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz przyznał R.S. kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie mu płatności na rok 2020 w czterech wariantach: 1) płatności do upraw paszowych na gruntach ornych po okresie konwersji (wariant 11.1), 2) płatności do trwałych użytków zielonych po okresie konwersji (wariant 12.1), 3) płatności do upraw rolniczych po okresie konwersji (wariant 7.1), 4) płatności do upraw warzywnych po okresie konwersji (wariant 8.1). Początkowa kwota płatności dla każdego z tych wariantów została pomniejszona z uwagi na ustalone w wyniku kontroli administracyjnej naruszenie przez wnioskodawcę zakazu przekształcania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałego użytku zielonego. Ustalono bowiem, że na części działki rolnej oznaczonej jako [...] został wybudowany dom, co oznacza, że trwały użytek zielony został trwale przekształcony. Pomniejszenia te przedstawiają się następująco: 1) wariant 11.1 – o [...] zł, 2) wariant 12.1 – o [...] zł, 3) wariant 7.1 – o [...] zł, 4) wariant 8.1 – o [...] zł. Podstawą prawną dla tych pomniejszeń stanowił przepis § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018, poz. 1784, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym"). Oprócz tych pomniejszeń płatności organ zastosował sankcje w postaci obowiązku zwrotu płatności ekologicznych wypłaconych w latach poprzednich w wysokości: 1) wariant 11.1 – [...] zł, 2) wariant 12.1 – [...] zł, 3) wariant 7.1 – [...] zł, 4) wariant 8.1 – [...] zł. Jako podstawę prawną zastosowanej sankcji organ wskazał przepisy § 31a rozporządzenia ekologicznego. Ponadto organ powołał jako podstawę prawna swej decyzji przepisy: art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182, w skrócie jako "ustawa o PROW"), § 2 i § 16 rozporządzenia ekologicznego oraz art. 104 i art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, w skrócie jako "k.p.a."). W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że nie zgadza się z sankcją nałożoną na wszystkie działki rolne, co skutkowało zmniejszeniem płatności o 20%, w każdym wariancie, ponieważ pozostałe działki rolne, poza działką [...], są utrzymywane w całości zgodnie z dobrą praktyką i wymogami w rolnictwie ekologicznym. Zdaniem skarżącego, kara taka powinna dotyczyć tylko tej działki, a nie całego gospodarstwa. Dodał, że nie miał wpływu na wybudowanie na działce [...] domu mieszkalnego, ponieważ nie jest właścicielem tego gruntu, jest jedynie jego użytkownikiem i nie odpowiada za działania jego właściciela. W odpowiedzi na te zarzuty organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi". Zgodnie z kolei z przepisem § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%. § 31a rozporządzenia ekologicznego stanowi z kolei, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania ekologicznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu przepisy § 30 ust. 1-9 oraz 12 i 13 stosuje się odpowiednio. Przepisy te, co dalej organ podniósł w uzasadnieniu swej decyzji, nie wskazują na wielkość/procent zlikwidowanej powierzchni trwałych użytków zielonych, tylko na sam fakt przekształcenia trwałego użytku zielonego. Sankcję za przekształcenie trwałych użytków zielonych na daną kampanię jak i sankcję wsteczną ustawodawca uzależnił tylko od stwierdzonej w danym roku nieprawidłowości. Przestrzeganie wymogów na pozostałych gruntach rolnych w danym roku jak i w poprzednich latach nie zwalnia rolnika z sankcji wynoszącej 20 % ogólnej kwoty przyznanych płatności - sankcja za zlikwidowanie choćby najmniejszej powierzchni trwałych użytków zielonych skutkuje nałożeniem 20 % sankcji do całości płatności w bieżącym roku jak i za lata poprzednie. W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że mógłby odstąpić od wymogu częściowego zwrotu wsparcia ponieważ miały miejsce nadzwyczajne okoliczności, w których przekształcenie trwałego użytku zielonego nastąpiło bez wiedzy i zgody rolnika , ale zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06.2014r.) przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W niniejszej sprawie przekształcenia trwałego użytku zielonego dokonała osoba trzecia (właściciel działek ewidencyjnych) bez wiedzy i zgody rolnika. Działanie osoby trzeciej na gruncie bez wiedzy i zgody rolnika można uznać za rodzaj nadzwyczajnych okoliczności, ale one podlegają zgłoszeniu w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności. W takim przypadku osoba należycie dbająca o swoje interesy winna zgłosić tę okoliczność w terminie 15 dni do właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W przypadku zgłoszenia nadzwyczajnych okoliczności rolnik zachowałby prawo do ciągłości zobowiązania ekologicznego i nie musiałby zwracać części płatności za lata poprzednie. Natomiast w niniejszej sprawie rolnik nie zgłosił nadzwyczajnych okoliczności. Tymczasem regulacje zawarte w art. 27 ustawy o PROW 2014-2020 świadczą o tym ,że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązane są przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na organie administracji spoczywa wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W pozostałych obowiązkach organów takich jak: udzielanie stronom niezbędnych informacji, pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Ponieważ organy administracji publicznej są zobligowane do wydania decyzji po wszechstronnym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, w tym miejscu należy stwierdzić, że Organ I instancji nie zaniedbał tego obowiązku. Wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie płatności ekologicznej zebrany materiał dowodowy. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że konsekwencje wynikające z konkretnego stanu faktycznego są określone przez przepisy prawa. Przepis regulujący prawo przyznawania płatności do gruntów rolnych, jak również sankcje mają charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. organ ma ich obowiązek zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek - ich zastosowanie nie jest zależne od uznania organów ARiMR. W swej skardze skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.` Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga w zasadzie opiera się na jednym zdaniu, w którym skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwzględniając to, że skarżący działa bez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd potraktował jego skargę jako skierowaną do całości decyzji i uznał ją za uzasadnioną z dwóch powodów. Po pierwsze - w sposób oczywisty rzuca się w oczy rozbieżność miedzy zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji i zakresem rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej. Organ I instancji w swej decyzji rozstrzygnął o kilku uprawnieniach i obowiązkach skarżącego. Nie wchodząc w szczegóły, przyznał pomniejszoną płatność ekologiczną na 2020 r., nałożył na skarżącego sankcję w postaci obowiązku zwrotu kwot wypłaconych już w latach poprzednich, przyznał mu refundację kosztów transakcyjnych i umorzył postępowanie w określonym zakresie. Organ odwoławczy podjął natomiast następujące rozstrzygnięcie: Utrzymuję w mocy zaskarżoną Decyzję Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności ekologicznej ... Rozstrzygnięcia takiego, o odmowie przyznania płatności ekologicznej, decyzja organu I instancji nie zawiera. Niewątpliwie intencją organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości, bo to wynika z uzasadnienia jego decyzji, i gdyby tak rozstrzygnięcie decyzji odwoławczej zostało sformułowanej wszystko byłoby w porządku, jednak przy aktualnej treści decyzji odwoławczej istnieje sprzeczność między jej rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, a to rozstrzygniecie, czyli ta część decyzji , która wymieniona została w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i bywa też nazywana sentencją, decyduje o tym w jaki sposób i w jakim zakresie orzekł organ. Uzasadnienie z kolei, czyli część decyzji wymieniona w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., służy wyjaśnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sensie faktycznym i prawnym. Te dwie części decyzji muszą być ze sobą zgodne w ten sposób, że uzasadnienie objaśnia podjęte rozstrzygnięcie. Brak tej zgodności stanowi o naruszeniu przepisów art. 11 zw. z art. 107 § 1 pkt. 5 i 6 oraz § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny bowiem wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, co powinno nastąpić w treści decyzji, a sytuacja, w której uzasadnienie decyzji nie przystaje do jej rozstrzygnięcia jest naruszeniem tych norm. To jest przyczyna uchylenia przez Sąd decyzji organu II instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. w Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Po drugie – przechodząc do kwestii materialnoprawnych - Sąd nie podziela kwalifikacji prawnej działań skarżącego po myśli § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego. Przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zakazuje rolnikowi przekształcania trwałych użytków zielonych i pastwisk, a przepis § 30 ust. 2 przewiduje zmniejszenie płatności ekologicznych przysługujących rolnikowi, który zakazu tego nie respektował. Przyjęcie takiej kwalifikacji skutkowało zmniejszeniem całej płatności ekologicznej za 2020 r., do każdego ze zgłoszonych wariantów, o 20 % na podstawie przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia, a w dalszej kolejności zastosowaniem tego mechanizmu w odniesieniu do zwrotu płatności ekologicznej za lata 2016 – 2019, a to z mocy przepisu § 31a rozporządzenia ekologicznego. Zdaniem Sądu postawienie tezy, że rolnik przekształcił trwały użytek zielony wymaga przypisania mu roli sprawczej w postaci działania lub zaniechania, które doprowadza do przekształcenia trwałego użytku zielonego. To wynika z użytego w przepisie zwrotu rolnik przekształcił. Wobec przyjętych przez organ ustaleń faktycznych, skarżący znalazł się w innej sytuacji. Organ przyjął tłumaczenie skarżącego, że sytuacja dotyczy działki, która nie jest jego własnością, skarżący jest jej użytkownikiem (bliżej nie wyjaśniono tej sytuacji od strony prawnej), a dom wybudował na działce jej właściciel, na co skarżący nie miał wpływu. Tak też sytuację tę ocenił organ odwoławczy uznając, że działanie osoby trzeciej na gruncie bez wiedzy i zgody rolnika można uznać za rodzaj nadzwyczajnych okoliczności. Nie sposób jednak przyjąć w tej sytuacji, że to skarżący przekształcił trwały użytek zielony skoro wszystko stało się bez jego zgody i wiedzy. Oczywiście, skarżący nie zachował się należycie, bo o wybudowaniu domu na gruncie nadal deklarowanym przez niego jako trwały użytek zielony i przedstawionym do płatności ekologicznej musiał wiedzieć, a mimo to nie ujawnił tego faktu w postępowaniu przed organem I instancji, nie mniej jednak nie mamy tu do czynienia z przekształceniem przez skarżącego trwałego użytku zielonego. Można rozważać inną kwalifikację tej sytuacji jako uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, co jest rolą organu, ale zastosowanie w sprawie przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia i w konsekwencji przepisu § 31a rozporządzenia ekologicznego przy przyjęciu, że skarżący przekształcił trwały użytek jest wadliwe. Uchybienie to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. jako naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sadowego zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.