III SA/Gl 1270/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. z dnia [...]r. 2. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę[...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] o numerze [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. z [...], nr [...], którym Komisja negatywnie zaopiniowała wniosek T.S. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, którym ma być pawilon handlowy przy ul. [...] w C. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, jej wydanie poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu i ustaleniach: Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie T.S. złożył w Urzędzie Miasta C. [...]. Następnego dnia dokonano oględzin lokalu, w wyniku których stwierdzono, że jest on usytuowany zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity w Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), po czym przekazano wniosek Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. w celu jego zaopiniowania stosownie do art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Postanowieniem z [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zdecydowała negatywnie zaopiniować wniosek T.S. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, iż usytuowanie lokalu spełnia wymogi określone w Uchwale Rady Miasta C. Nr [...] z [...], zmienionej uchwałami z [...] Nr [...] oraz z [...] Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednakże nie mieści się w limicie punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zawartych w Uchwale Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...]. Jako podstawę prawną swego postanowienia Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazała: art. 18 ust. 3a i art. 18¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zażaleniu na to postanowienie T.S. stwierdził, że jest ono niesłuszne, ponieważ lokal wskazany we wniosku spełnia wszelkie wymogi formalno-prawne do sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu. Powołał się przy tym na pozytywną opinię Parafii Rzymsko-Katolickiej pod Wezwaniem [...], z którą lokal sąsiaduje. Utrzymując w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdziło, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości... sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego "organem zezwalającym". Zezwolenie to wydawane jest po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami gmin, o których mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości... stanowi w ust. 1, że rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, a ust. 2 przyznaje radom gmin kompetencje do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwałą Nr [...] z [...] Rada Miasta C. postanowiła, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta C. wynosi [...]. Limit ten został w całości wykorzystany, ponieważ udzielono już [...] takich zezwoleń, a dwa wnioski zaopiniowano pozytywnie. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest związana treścią tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego. Wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi podstawę wydania negatywnej opinii na temat wniosku T.S. W skardze na to postanowienie T.S. zarzucił SKO w C. naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 3aw związku z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie ustalenia dla miasta C. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza punktem sprzedaży. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że skoro limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalony został na [...], a w chwili obecnej wydano [...] zezwolenia i dwa wnioski zaopiniowano pozytywnie, to limit ten nie został wyczerpany. Pozytywne zaopiniowanie wniosku nie oznacza automatycznie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający nie jest związany taka opinią i w sytuacji, gdy limit zostanie wyczerpany, może wydać decyzję odmowną. Ponadto, postępowanie wszczęte wnioskiem pozytywnie zaopiniowanym nie musi zakończyć się wydaniem zezwolenia, możliwe jest, na przykład, jego umorzenie na skutek cofnięcia wniosku. Dalej skarżący podniósł, że w przypadku większej liczby chętnych, niż wolnych punktów w limicie organ zezwalający powinien prowadzić jedno postępowanie w sprawie wydania decyzji uznaniowej rozstrzygającej wszystkie pozytywnie zaopiniowane wnioski. Kolejny zarzut skarżącego dotyczy naruszenia przepisów postępowania, art. 77 § 4, art. 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. Naruszenie to polegało na braku poinformowania skarżącego przed wydaniem postanowienia o faktach związanych z liczbą wydanych zezwoleń i pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Skarżący, jak stwierdził, winien mieć wgląd do dokumentów, na podstawie których ustalono te fakty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. W odpowiedzi na ostatni zarzut skarżącego SKO podniosło, że lista wniosków złożonych w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona jest według kolejności ich złożenia. Nowe wnioski wpisuje się na koniec listy. Wniosek skarżącego, złożony [...], znajduje się na pozycji [...]. Lista przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia jest jawna i znajduje się w Wydziale Rozwoju Gospodarczego Urzędu Miasta C. SKO stwierdziło ponadto, że w postępowaniu odwoławczym nie prowadziło postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Skarga T.S. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity w Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), określanej dalej w skrócie jako "ustawa", opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych rozstrzyga o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Uchwały te dotyczą dwóch kwestii: - zasad usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2), - liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1). Jest kwestią bezsporną w niniejszej sprawie, że lokal wskazany we wniosku skarżącego spełnia wymogi dotyczące zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określonych uchwałami Rady Miasta Nr [...] z [...], Nr [...] [...] oraz [...] z [...]. Wniosek skarżącego został natomiast zaopiniowany negatywnie z uwagi na warunek wynikający z art. 12 ust. 1 ustawy. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. uznała, że wyczerpany został limit [...] punków sprzedaży napojów alkoholowych określony uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z [...] w sprawie ustalenia dla miasta C. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W chwili opiniowania wniosku T.S. wydano [...] zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i pozytywnie zaopiniowano dwa wnioski. Z poglądem tym skarżący nie zgadza się, twierdząc, że samego wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnych opinii nie należy liczyć do limitu [...] punktów sprzedaży. Sedno sporu prowadzonego w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, w którym momencie następuje wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, określonego prawem miejscowym, czyli wskazanymi tu uchwałami Rady Miasta C. Czy następuje to w momencie wydania [...] zezwoleń, czy też do liczby zezwoleń należy doliczyć pozytywne opinie wydane w odniesieniu do innych punktów, jeszcze nie objętych zezwoleniami. Odpowiedzi na to pytanie należy upatrywać w treści art. 96 oraz art. 18 ust. 1 ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że punktami sprzedaży są: - sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych, - wydzielone stoiska – w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej ponad 200 m kw, - pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z kolei z art. 18 ust.1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez organ zezwalający. Tak więc punkt wskazany we wniosku o wydanie takiego zezwolenia stanie się legalnym punktem sprzedaży napojów alkoholowych tylko na skutek zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Dopóki zezwolenie takie nie zostanie wydane, dopóty nie jest to punkt sprzedaży w rozumieniu przepisów ustawy. Wyczerpanie limitu punktów sprzedaży następuje zatem w momencie wydania takiej ilości zezwoleń, jaka została ustalona w stosownej uchwale rady gminy. Nie stanowi natomiast wyczerpania limitu wydanie jedynie opinii pozytywnych przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. W ostateczności limit ten dotyczy punktów sprzedaży, a więc punktów objętych zezwoleniem, co jest równoznaczne z ilością zezwoleń, a nie ilością opinii wydanych przez gminną komisję. Słusznie też skarżący podnosi w tym zakresie argument natury praktycznej, iż samo pozytywne zaopiniowanie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie musi być równoznaczne z wydaniem takiego zezwolenia i wypełnieniem limitu. Możliwie są bowiem sytuacje, w których pomimo pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, postępowanie główne, dotyczące samego zezwolenia, prowadzone przez organ zezwalający, nie zostanie zakończone decyzją kończącą sprawę co do istoty, a np. decyzją umarzającą postępowanie. Wydanie pozytywnej opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest wiążące dla organu zezwalającego w ten sposób, by obligowała go do wydania zezwolenia. Jeśli pomiędzy wydaniem pozytywnej opinii, a orzekaniem w przedmiocie zezwolenia nastąpi zmiana sytuacji w ten sposób, że limit punktów sprzedaży alkoholu zostanie wyczerpany, organ zezwalający odmówi zezwolenia. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że przyjęcie przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C., jakoby limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalony prawem miejscowym był wyczerpany w chwili wydawania opinii, nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego – art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Trafny jest zatem zarzut skarżącego o naruszeniu prawa materialnego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego natury proceduralnej. W tym bowiem zakresie należy mieć na uwadze fakt, że postępowanie przed Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. toczyło się w trybie art. 106 K.p.a. i było realizacją obowiązku współdziałania tego organu przy wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wynikającego z przepisu art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Było to zatem postępowanie incydentalne w stosunku do postępowania głównego, prowadzonego przed organem zezwalającym, który ma wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Miejska Komisja uczestniczy jedynie w tym postępowaniu, a jej rola ogranicza się do wydania opinii. Incydentalność i pomocniczy charakter postępowanie prowadzonego w trybie art. 106 K.p.a. wyraża się w samym sposobie wszczęcia (zwrócenie się przez organ załatwiający sprawę i zawiadomienie o tym strony), terminie zakończenia (niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni), jak również w formie zajęcia stanowiska (jest nim postanowienie). Oceny zarzutów proceduralnych skarżącego należy dokonać z uwzględnieniem powyższych uwag dotyczących postępowania przed Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W tym zatem zakresie należy zauważyć, że art. 10 § 1 K.p.a., który skarżący powołał w skardze, a który mówi o zapewnieniu stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i jest realizowany poprzez wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym dotyczy momentu sprzed wydania decyzji, a zatem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, którym nie jest postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a. Realizacja uprawnień proceduralnych strony polega tu na zawiadomieniu jej o przekazaniu sprawy do zaopiniowania, doręczeniu postanowienia będącego opinią i możliwości wniesienia zażalenia. Wszystkie te elementy zostały zrealizowane. Skarżący wiedział, w którym momencie sprawa została przekazana do Miejskiej Komisji i mógł w każdej chwili zapoznać się z aktami sprawy, jeśli taka była jego wola. Nie ma tu mowy o tym, że skarżącemu odmówiono wglądu do akt sprawy. Fakt dotyczący liczby wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest faktem znanym Komisji z urzędu, a więc z racji wykonywanej funkcji, ponieważ Komisja nie udziela takich zezwoleń, a jedynie opiniuje wnioski. Fakty znane z urzędu nie wymagają dowodu, ten fakt został ustalony na podstawie dowodów - dokumentów nadesłanych przez odrębny od Komisji organ. Dokumenty te są zresztą udostępnione publicznie do wglądu. Art. 9 K.p.a. określa zasadę, zgodnie z którą organ ma obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Okoliczności te muszą wynikać z przepisów prawa. W instytucji tej chodzi o to, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości tych przepisów i nie może być rozumiana w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek informowania strony odrębnie o każdym ustaleniu dokonanym w kierunku załatwienia sprawy i oczekiwać na stanowisko strony. Postępowanie przed sądem administracyjnym ma swój zakres wyznaczony zakresem zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie SKO w C., utrzymujące w mocy postanowienie wydane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C., będące opinią na temat wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tych ramach prowadzona jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, a więc Sąd nie może wypowiadać się w tej sprawie na temat postępowania dotyczącego samego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, bo ta sprawa nie "dotarła" jeszcze do Sądu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pkt 2 wyroku został wydany z mocy art. 152 tej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania sądowego - z mocy art. 200 tej ustawy. Zwrotem kosztów objęto: 100 zł uiszczonego przez stronę wpisu, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa koszów nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej urzędu, Dz.U. Nr 163, poz. 1348), 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.