III SA/Gl 1280/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...], nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (zwany dalej Dyrektorem Oddziału Regionalnego, Organem odwoławczym lub Organem II instancji) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stało się tak w następstwie rozpatrzenia odwołania D. B. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Wnioskodawcy, Strony lub Skarżącego) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (zwanego dalej Kierownikiem Biura Powiatowego lub Organem I instancji) z [...], [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014. Zaskarżone rozstrzygnięcie Organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył do Organu I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. W odpowiedzi na to pismo, Kierownik Biura Powiatowego, uwzględniając wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej przyznał wspomniane świadczenie, ale w pomniejszonej wysokości. Orzeczenie to nie spotkało się z aprobatą Strony, która wniosła na nie odwołanie. Rozpatrując ten środek zaskarżenia, Organ odwoławczy uchylił nieostateczną decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę temu podmiotowi do ponownego rozpatrzenia. To z kolei stało się asumptem do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uchylił decyzje organów administracyjnych obydwu instancji. W dniu [...], Organ I instancji wydał ponowną decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Orzeczenie to zostało przekazane na adres G. B., pełnomocnika Wnioskodawcy (zwanego dalej pełnomocnikiem nieprofesjonalnym). Zgodnie z treścią potwierdzenia odbioru, do doręczenia decyzji doszło zaś [...], a pismo zostało odebrane przez dorosłego domownika pełnomocnika nieprofesjonalnego – jego matkę. Kolejną, istotną okolicznością zaistniałą w sprawie było wpłynięcie 19 grudnia 2016 r. do Kierownika Biura Powiatowego pisma pełnomocnika – adwokata Strony. Powołując się na pełnomocnictwo procesowe udzielone mu przez Skarżącego, wystąpił on o prawidłowe doręczenie decyzji Organu I instancji z [...] (według pełnomocnika - adwokata oznaczało to doręczenie przedmiotowej decyzji jemu) lub o przywrócenia terminu do złożenia odwołania od wspomnianej decyzji nieostatecznej. W reakcji na to pismo, 29 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego przesłał pełnomocnikowi – adwokatowi decyzję z [...]. Wspomniany organ nie przywrócił natomiast terminu do złożenia odwołania i nie odniósł się do argumentów podniesionych w piśmie pełnomocnika - adwokata. Następnie, 19 stycznia 2017 r., Strona reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła do Organu II instancji odwołanie od decyzji z [...]. W reakcji na nie, Dyrektor Oddziału Regionalnego wydał postanowienie nr [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie to zostało jednak zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który je uchylił. Stało się tak ponieważ Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem art. 58 i art. 134 k.p.a. Obraza obowiązującego prawa polegała zaś na tym, że postanowienie wydano przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji, sprawa wróciła do Organu odwoławczego, który odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego ocenie, Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Z kolei, skarga na to postanowienie ostateczne została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z 12 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 541/18). Biorąc pod uwagę tę okoliczność, Dyrektor Oddziału Regionalnego, w zaskarżonym postanowieniu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...], nr [...]. Dokonując wskazanego rozstrzygnięcia (stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania), Organ II instancji powołał się na wcześniej już artykułowane okoliczności. W związku z tym, wskazał on na to, że będąca przedmiotem odwołania, decyzja Organu I instancji została doręczona 25 października 2016 r. do rąk pełnoletniego domownika nieprofesjonalnego pełnomocnika Wnioskodawcy, tj. matki adresata (okoliczność ta wynika z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru). Z kolei, odwołanie od wspomnianego orzeczenia złożono 19 stycznia 2017 r. Tym samym, miało miejsce naruszenie ustawowego, czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, wskazanego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie termin do skierowania tego środka zaskarżenia upłynął bowiem 8 listopada 2016 r. W tej sytuacji, w swoim przekonaniu Dyrektor Oddziału Regionalnego był zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Organ odwoławczy powołał się na okoliczności już wcześniej przez siebie podnoszone w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej, tj. na to, że wspomniane orzeczenie zostało prawidłowo przesłane do nieprofesjonalnego pełnomocnika Wnioskodawcy i doręczone jego dorosłemu domownikowi i nie było podstaw ku temu, aby nieostateczną decyzję z [...] doręczać pełnomocnikowi – adwokatowi Strony (okoliczności te były przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 541/18). W skardze na postanowienie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy Organowi I instancji celem jej merytorycznego rozpoznania. Ponadto, zwróciła się ona o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Równocześnie, Skarżący zarzucił, że Dyrektor Oddziału Regionalnego przedwcześnie wydał swoje postanowienie, ponieważ w dacie jego wydawania nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. Tym samym, na dzień sformułowania przez organ zaskarżonego postanowienia, wspomniany wyrok nie był jeszcze prawomocny. Jak ponadto podkreślono, w dniu wydawania postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie doręczył stronom postępowania uzasadniania wyroku, a zatem w chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie było możliwe zapoznanie się przez organ z motywami rozstrzygnięcia Sądu. Jako drugi zarzut podniesiony w skardze, Strona wytknęła Dyrektorowi Oddziału Regionalnego naruszenie przepisu postępowania, tj. art. art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej przekonaniu, polegało ono na niezastosowaniu powołanego przepisu, przejawiającym się niezawieszeniem postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, będącego przedmiotem rozpoznania w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (sygnatura III SA/Gl 541/18). W przekonaniu Wnioskodawcy, wobec wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 541/18, przedwczesne było wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego, na obecnym etapie postępowania, postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem Skarżącego, w tej sytuacji Organ odwoławczy winien był, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia wstępnego, będącego przedmiotem rozpoznania w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygnaturą III SA/Gl 541/18. Jednocześnie, Wnioskodawca wyartykułował, że w jego przekonaniu kwestia tego, czy istniały przesłanki do przywrócenia przez organ terminu do wniesienia odwołania jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Prawomocne rozstrzygnięcie kwestii uchybienia terminowi do wniesienia odwołania i dalej wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bowiem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Dzieje się tak, ponieważ skoro organ administracji będzie związany rozstrzygnięciem sądowym to do czasu jego prawomocnego zakończenia winien nie podejmować jakichkolwiek czynności i zawiesić postępowanie w sprawie. Odpowiadając na te zarzuty, Organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe zapatrywanie i wniósł o oddalenie skargi. Stało się tak, ponieważ zdaniem wspomnianego podmiotu, w przedmiotowej sprawie nie występowała przesłanka do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje bowiem jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozumienia tego, co jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynnikiem, który musi być brany pod uwagę w tym kontekście jest zaś pytanie o to, czy na istnienie zagadnienia wstępnego w sprawie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania ma wpływ sądowoadministracyjna kontrola Sądu kasacyjnego nad wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym oddalono skargę na ostateczne postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W przekonaniu Sądu to, że Naczelny Sąd Administracyjny, w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej bada legalność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wydanego w sprawie III SA/Gl 541/18 (oddalenie skargi na ostateczne rozstrzygnięcie Organu II instancji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Taki wniosek wypływa zaś z analizy zarówno art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096- zwanego dalej k.p.a.), jak i z treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.). Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei, w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Swoistym uzupełnieniem tej regulacji jest art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 2107). Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Tym samym, rolą sądów administracyjnych nie jest rozstrzyganie sporu pomiędzy podmiotem administrującym oraz administrowanym (to jest domeną postępowania administracyjnego, czy podatkowego). Sądy administracyjne kontrolują natomiast, czy działalność administracji publicznej jest zgodna z prawem. Przedstawione spostrzeżenie ma swoje konsekwencje w modelu stosunku procesowego. W postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. art. 28 k.p.a.). Dlatego właśnie stroną nie jest organ administracyjny. Jego rola polega natomiast na rozstrzyganiu o prawach lub obowiązkach strony. Może to implikować spór pomiędzy podmiotem prawa publicznego (państwem lub jednostką samorządu terytorialnego), który reprezentuje a stroną. W konsekwencji, organ administracyjny jest swoistym "sędzią we własnej sprawie", ponieważ pełni "podwójna rolę" – reprezentuje podmiot prawa publicznego (stronę stosunku administracyjnoprawnego) oraz rozstrzyga spór pomiędzy samym sobą, a stroną (podmiotem administrowanym). Zupełnie inaczej przedstawia się rola organu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej procedurze stronami są bowiem skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (por. art. 32 P.p.s.a.). Odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym organ ma więc status strony. Jest zaś tak, ponieważ – jak już wcześniej wspomniano – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej W przekonaniu Sądu prezentacja tych kwestii proceduralnych jest niezbędna po to, aby wykazać, że nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostanie wydane w następstwie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, w którym z kolei Sąd zaaprobował odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia braku podstaw do przywrócenia terminu została bowiem merytorycznie rozstrzygnięta w ostatecznym postanowieniu Organu II instancji (zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalający skargę na ten akt). Tym samym, zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) zostało rozstrzygnięte i zniknęła przesłanka do powstrzymywania się od orzekania (w postępowaniu administracyjnym) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Należy zauważyć, że zagadnieniem wstępnym (obligatoryjną przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego, ukształtowaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest kwestia pozostająca w takim związku z postępowaniem głównym (którego zawieszenie jest rozważane), iż bez jej rozstrzygnięcia niemożliwe jest wydanie decyzji. Powinna to być zatem taka materia, co do której organ albo sąd wypowiadają się co do istoty sprawy w ten sposób, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe orzekanie w postępowaniu głównym. Tym samym, zagadnienie wstępne stanowi element rozstrzygnięcia sprawy, który mając walor ostateczności zdeterminuje taką, a nie inna treść orzeczenia w sprawie głównej. Jak łatwo zauważyć, walor taki z pewnością mają różnego rodzaju decyzje i postanowienia organów administracyjnych i podatkowych. W szczególności, po to, aby orzec o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, co do zasady uprzednio należy ustalić lub określić wysokość zobowiązania podatkowego ciążącego na podatniku. Zagadnieniem wstępnym w sprawie administracyjnej (lub podatkowej) może też być kwestia rozstrzygana przez sąd powszechny, który orzeka o prawach i obowiązkach stron postępowania (np. kwestią prejudycjalną dla ustalenia odpowiedzialności podatkowej spadkobierców jest uprzednie stwierdzenie tego, kto należy do tego grona osób). Nie sposób natomiast uznawać za kwestię prejudycjalną orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który bada legalność orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W myśl powołanych wcześniej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi oraz ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne nie orzekają bowiem o prawach i obowiązków stron postępowania sądowoadministracyjnego, ale kontrolują legalność działania administracji. W konsekwencji, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadnie nie będzie elementem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ukształtowanym na podstawie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego (nie będzie orzeczeniem o przywróceniu lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 187/16). W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić obydwu zarzutów procesowych podniesionych w skardze. W przekonaniu Sądu, wobec takiej, a nie innej treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Organ II instancji po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanym w sprawie III SA/Gl 541/18 (oddalenie skargi na ostateczne rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) władny był wydać zaskarżone postanowienie, nie czekając na uzasadnienie wyroku (nawiasem mówiąc, w tej sytuacji sporządzane wyłącznie na wniosek, a Organ odwoławczy nie skorzystał z tego uprawnienia) i nie czekając na ewentualne zaskarżenie orzeczenia Sądu I instancji oraz na wyrok Sądu kasacyjnego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadnie nie będzie zaś zawierał rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego, nie sposób zarzucić zaskarżonemu postanowieniu obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wszystkich przedstawionych względów, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).