III SA/Gl 1285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi J.D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po rozpatrzeniu odwołania J. D. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) typu ONW – Obszary ze specyficznymi utrudnieniami na rok 2011. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329). Decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym. J. D. ubiegając się o dotacje unijne złożył w dniu 12 maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2011, w którym zadeklarował jedną działkę rolną (kilka ewidencyjnych) o powierzchni 1,70 ha położoną w L. koło Z. Wniosek został poddany kontroli zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli), które stwierdziły nieprawidłowości. Na wezwanie organu J. D. oświadczył, że pojedyncze drzewa rosnące na działce bardzo się podobają i są częścią krajobrazu. Następnie w dniu [...] r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej z której sporządzono Raport obejmujący poczynione ustalenia, w tym nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni i sposobu zagospodarowania (jedna uprawa nie należy do deklarowanej). Powierzchnia deklarowana wynosiła 1,70 ha a powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wyniosła 1,22 ha Organ wyliczył zatem procentową różnicę przedeklarowania powierzchni działek, która wyniosła 39,3443%. Różnica powyżej 20 % pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną skutkuje utrata pomocy w danym roku. Również zobowiązanie podjęte przez wnioskodawcę w dniu [...] r. do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW na powierzchnię 1,54 ha obowiązuje przez 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Powyższe ustalenia spowodowały wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2011. Jako podstawę prawną wskazano art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz w związku z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40 poz. 329), art., 16 ust. 5 drugi akapit, art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wydawania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L. 25, str. 8) W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. D. poddał w wątpliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu, jak również wprowadzanie w błąd i lekceważące traktowanie jego osoby. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie zgodził się z zarzutem braku kontroli na miejscu, która została przeprowadzona i udokumentowana protokołem, którego zapisy nie budzą wątpliwości. Sposób przeprowadzenia kontroli i sporządzenia dokumentacji jest zgodne z obowiązującą w tym zakresie procedurą (art. 26 pkt 1 i art. 27 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.). Podkreślił, że płatności mogą być przyznawane rolnikom spełniającym ściśle warunki określone przez ustawę. Wszelkie od nich odstępstwa stanowią istotne naruszenie prawa. Rolnik czytelnym podpisem potwierdza prawdziwość danych zawartych we wniosku. W przedmiotowej sprawie dane z deklaracji nie znalazły w pełni potwierdzenia w rzeczywistych pomiarach, a skarżący nie wyjaśnił przyczyny ich wystąpienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. D. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji podkreślając, że wniosek corocznie wypełnia w jego imieniu J. K. , odpowiednio przeszkolony pracownik ARiMR. Okoliczność ta powoduje, że wątpliwości co do prawidłowości wypełnienia wniosku są nieuzasadnione. Ponadto kontrola na miejscu nie została przeprowadzona w dniu 14 grudnia 2012 r., gdyż skarżący nie został o niej powiadomiony i nie brał w niej udziału, co narusza art. 10 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że J. K. nie jest pracownikiem ARiMR w Z. lecz kierownikiem Ośrodka Doradztwa Rolniczego, a kontrola nie musi być prowadzona w obecności rolnika. Został też pismem z dnia [...] r. wezwany do zapoznania się z materiałem dowodowym z czego nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie pozwalają organom administracji skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego. Podniesione w skardze zarzuty nie znalazły potwierdzenia, jak również nie były podstawą odmowy przyznania płatności na rok 2011. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji były informacje zawarte we wniosku o płatność ONW złożonym przez skarżącego w dni [...] r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, których prawdziwości nie potwierdziła kontrola przeprowadzona na miejscu u wnioskodawcy. Ustalenia kontroli zostały ujęte w sporządzonym z niej Raporcie z kontroli nr [...] i nie budzą wątpliwości, gdyż J. D. nie przedstawił dowodów przeciwnych ani też poddających w wątpliwość sposób jej przeprowadzenia. W świetle obowiązujących regulacji prawnych przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego powiadomienia rolnika i bez jego w niej udziału, nie stanowi naruszenia prawa. Z regulacji zawartej w art. 26 pkt 1 i art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zasadą jest, że kontrole na miejscu nie są zapowiadane, ale mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Organ zastosował zatem zasadę ogólną i nie powiadomił rolnika o planowanej kontroli na miejscu, co nie oznacza że nie mógł jej się spodziewać po otrzymanym wezwaniu do złożenia wyjaśnień (pismo z dnia [...] r.). Od daty jego otrzymania J. D. miał świadomość prowadzonego przez organ postępowania i mógł aktywnie w nim uczestniczyć, ale z prawa tego nie skorzystał. Nie zapoznał się również aktami sprawy przed wydaniem decyzji i nie wypowiedział się co do zebranych przez organ dowodów, o czym został pouczony w piśmie z dnia [...] r. W kontekście rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – mimo odesłania do zasad sformułowanych w K.p.a. (art. 21 ust. 1 wymienionej wcześniej ustawy) – zostało jednak częściowo zmodyfikowane (art. 21 ust. 2 tej ustawy). Ważne dla procedur objętych wspomnianą ustawą jest unormowanie zawarte w art. 21 ust. 3, z którego wynika, że to strony oraz inni uczestnicy postępowania są obowiązani przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęte rozwiązanie oznacza, że to na podmiocie występującym o płatności ciąży również powinność wykazania, że zarówno działki objęte wnioskiem, jak i znajdujące się na nich uprawy, mają powierzchnię zgodną ze stanem faktycznym. Dotyczy to także wskazania powierzchni tych części działek, które ze względów prawnych lub faktycznych są wyłączone z płatności. Dyspozycja tegoż art. 21 ust. 3 nie pozbawia organów prowadzących postępowanie administracyjne kompetencji do weryfikacji danych przedstawionych przez wnioskodawcę, jednakże – w razie stwierdzenia przez organy rozbieżności między deklaracją a ustaleniami poczynionymi w postępowaniu wyjaśniającym – nie zwalnia tych organów z obowiązku udowodnienia oraz jednoznacznego wskazania i ujęcia w uzasadnieniu decyzji okoliczności decydujących o wadliwości danych, na które powołuje się strona występująca o płatności. Nie można bowiem zapominać, że przyjęta zasada rozkładu ciężaru dowodowego odnosi się także do organu, który z ustalonej w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności wywodzi przecież odmienne niż strona skutki prawne. W przedmiotowej sprawie reguły te nie zostały naruszone, gdyż organ przeprowadzi kontrolę administracyjną wniosku jak i na miejscu i na podstawie wynikających z nich ustaleń dokonał weryfikacji wniosku skarżącego o płatność ONW na rok 2011. Spełniania warunków uprawniających do jej otrzymania. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadza na podstawie art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju, kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Kontrola ma doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Stosownie do art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, mającego zastosowanie do wniosku złożonego na 2011 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika, że kontrole na miejscu (obok kontroli administracyjnych) stanowią instrument weryfikowania "zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności", niewątpliwie też ustalenia dokonywane w trakcie kontroli na miejscu, stanowią dowód stanu upraw na deklarowanych do płatności działkach rolnych. Z powyższego wynika, że kontrole wniosków o przyznanie pomocy są nieodłącznym elementem całej procedury ubiegania się o takie dofinansowanie. Prawidłowo zatem przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym więc kontrole, ma nie tylko wpływ na wynik postępowania, ale także na ukształtowanie uprawnień strony do otrzymania dopłat. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a ustaloną na miejscu. Wydawać by się mogło, że jest to podstawowa wątpliwość wymagająca wyjaśnienia. Wnioskodawca nie podjął jednak nawet próby wyjaśnił przyczyny istniejących wątpliwości czy przyczyny ich wystąpienia, jak również odstąpienia od kontynuowania deklarowanych w 2007 r. upraw. Jego korespondencja z organem jest obraźliwa i nie odnosi się do adresowanych do niego wezwań o udzielenie wyjaśnień. Nie stanowi merytorycznej polemiki z wydanymi decyzjami. Fakt pobierania dopłat w latach wcześniejszych i wypełnianie wniosku w jego imieniu przez osobę przeszkoloną nie ma dla sprawy znaczenia, bowiem przedmiotem ustaleń dowodowych w niniejszej sprawie był wniosek o płatności na rok 2011 i występujące w nim rozbieżności w deklarowanej do płatności powierzchni kwalifikowanej a powierzchną uprawianą. Sąd też zauważa, że decyzja administracyjna nie jest miejscem do wymiany poglądów dotyczących oceny pracowników Agencji ani też pouczania o możliwych konsekwencjach prawnych treści pism adresowanych do organów, które będąc środkiem odwoławczym od wydanych decyzji głównie koncentrują się na subiektywnej ocenie działalności Agencji i niektórych jej pracowników. Nie jest to jednak uchybienie, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podsumowując należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne a Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa to skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.