III SA/Gl 1298/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr 30/2010, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] roku nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] 2000 roku do września 2009 roku, odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o przedstawione przez ubezpieczoną jak i zebrane przez organ dokumenty ustalił, iż wnioskodawczyni jest osoba rozwiedzioną, nie posiada zadłużenia w innych poza Zakładem Ubezpieczeń Społecznych instytucjach, była zarejestrowana jako bezrobotna pobierając stypendium z Powiatowego Urzędu Pracy w R. w [...] 2009 roku w wysokości [...] złotych, w [...] 2009 roku w wysokości [...] złotych, w sierpniu 2009 roku w wysokości [...] złotych, nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. W 2008 roku wnioskodawczyni nie składała deklaracji podatkowych, mieszka u syna nie ponosząc kosztów utrzymania mieszkania. Z dniem [...] 2004 roku decyzją Burmistrza R. ubezpieczona została wykreślona z ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] 2007 roku Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyłączyła wnioskodawczynię z ubezpieczenia społecznego rolników. Ubezpieczona jest właścicielem samochodu marki [...] , rok produkcji [...]. Skarżąca nie pobiera świadczeń emerytalnych lub rentowych. Od dnia [...] 2009 roku ubezpieczona w oparciu o umowę zlecenia była kierowcą autobusu w firmie "A", gdzie otrzymywała wynagrodzenie za miesiąc styczeń w kwocie [...] złote, w lutym w kwocie [...] złotych, zaś w firmie "B" sp.zo.o. otrzymała wynagrodzenie w styczniu w kwocie [...] złotych, w lutym w kwocie [...] złotych. Syn wnioskodawczyni R. G., z którym wspólnie mieszka, w okresie od [...] do [...] 2009 roku pozostawał w zatrudnieniu. Z zebranego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wskazała, iż w jej ocenie spełnia przesłanki do umorzenia należności składkowych, ponieważ nie posiada środków na ich opłacenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości składkowych oparł się na treści art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. nr 137.poz.887 z późn. zm.) zgodnie, z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Okoliczności te wskazują na trwałość niemożności uiszczenia zaległych składek, zaś w chwili dokonywania oceny wniosku przez organ ubezpieczona posiadała stałe dochody, a zatem nie spełniona została wyżej wskazana przesłanka trwałości. Organ dokonał również oceny materiału zgromadzonego w sprawie weryfikując go zgodnie z przesłankami ust. 3 a tego przepisu, który wskazuje, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a możliwość ta odnosi się jedynie do składek na ubezpieczenie społeczne i nie dotyczy składek na Fundusz Pracy oraz ubezpieczenia zdrowotne. Nadto w ocenie organu ubezpieczona w toku postępowania nie udowodniła również, że zachodzą przesłanki wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141. póz. 1365). W takim wypadku organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych: - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochody umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczona nie wykazała w toku postępowania, że którakolwiek ze wskazanych powyżej okoliczności miała w jej przypadku miejsce, a zatem organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia jej wniosku w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skargą z dnia [...] 2010 roku skarżąca B. G. zaskarżyła decyzję nr [...] z dnia [...] roku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] roku o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości i zarzuciła jej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przesłanek, które mogą prowadzić do umorzenia należności z tytułu składek na rzecz funduszu ubezpieczeń społecznych, funduszu ubezpieczenia zdrowotnego, funduszu pracy i FGŚP, a to przesłanek wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 póz. 1365) oraz przepisie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, iż przesłanki umarzania należności nie mają zastosowania do skarżącej mimo, że jej stan majątkowy, sytuacja rodzinna prowadzi do odmiennego wniosku, nieuwzględnienie przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego faktu, iż na skutek błędnej decyzji organu rentowego stwierdzono wsteczną datę ustania ubezpieczenia społecznego w spornym okresie co sprawiło, iż gdyby skarżąca miała świadomość, iż po 4 latach można doprowadzić do wyłączenia jej z ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie prowadziłaby działalności gospodarczej i nie doprowadziła do sytuacji niemożności zapłacenia składek. W uzasadnieniu skarżąca nie podzieliła poglądu organu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzą warunki z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych i z Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca wskazała na przesłanki, które w jej ocenie powinny doprowadzić do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Organ administracyjny kierował się przy ocenie wniosku tym, iż przepisy prawa nie pozwalają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych dowolnie preferować interesu jednych płatników kosztem innych, a umarzanie należności nie może stać się powszechną praktyką, albowiem ma wpływ na realizację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nałożonych na niego obowiązków, co w przypadku skarżącej nie ma miejsca. Nadto skarżąca wskazała na treść uzasadnienia Sądu Okręgowego w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. w sprawie IX [...], kiedy to Sąd ten w wyroku z dnia [...] roku stwierdził, iż w ocenie tegoż Sądu przy rozpoznaniu sprawy jaką skarżąca wniosła przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o ustalenie nie istnienia obowiązku ubezpieczenia społecznego, Sąd Okręgowy wyraził wątpliwości co do kwestii prawnej dopuszczalności stwierdzenia z wsteczną datą ustania tytułu ubezpieczenia, w sytuacji, w której objęcie ubezpieczeniem nastąpiło wskutek oczywistego błędu organu rentowego. We wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca podniosła, iż decyzją Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Sokółce została objęta ubezpieczeniem i prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] roku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uchylił decyzję sprzed 4 lat i nie objął ubezpieczonej rolniczym ubezpieczeniem społecznym. Skarżąca wskazywała, że gdyby wtedy wiedziała, że nastąpi cofnięcie po 4 latach decyzji z mocą wsteczną nie prowadziłaby działalności gospodarczej i nie doprowadziłaby do sytuacji, w której pozostała praktycznie bez środków do życia. W zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie odniósł się do tych kwestii. Skoro skarżąca nie ma żadnych możliwości spłacenia umorzenia jej wniosek winien być uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera istotnych nowych okoliczności, na podstawie których organ administracji mógłby zmienić prezentowane dotychczas stanowisko, a nadto podkreślił brak spełnienia przesłanek z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych i przesłanek z Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał skargę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, a to w oparciu o treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153,p.1270 z późn. zm.) Podstawowym zatem kryterium oceny procedowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie, a w dalszej konsekwencji zasadności zarzutów zawartych w skardze, będzie zgodność z prawem tegoż postępowania. Aby stwierdzić czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia stanowiska skarżącej zawartego w skardze, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,p.1270 z późn.zm.) Sąd winien określić zakres norm prawa krajowego lub też prawa wspólnotowego mającego zastosowanie w sprawie w oparciu o ustalony stan faktyczny. W niniejszej sprawie naczelne znaczenie ma regulacja art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.nr.11,p.74 z 2007r. z późn.zm.) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr.141,poz.1365). Przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych wyposaża Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uprawnienia do umarzania w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku całkowitej ich nieściągalności poza wypadkami szczególnymi określonymi w art. 28 ust. 3a wyżej powołanej ustawy, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek w wypadku, gdy ubezpieczony jest równocześnie płatnikiem składek. W tej sytuacji mogą być umarzane należności wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nawet w przypadku, gdy nie są całkowicie nieściągalne. Niezależnie od zakresu umarzanych należności na ubezpieczenie społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmuje decyzję w oparciu o ustalony stan faktyczny w sposób uznaniowy, co równocześnie nie oznacza, że decyzję taką ma obowiązek podjąć. Szczegółowe zasady umarzania składek zawarto we wskazanym wyżej Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepisy tego rozporządzenia wskazują jako przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego uniemożliwiającą mu opłacenie tych należności bez ciężkich skutków dla samego zobowiązanego i jego rodziny, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak już wyżej wskazano decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy, co w niniejszym postępowaniu oznacza, że orzeczenie Sądu nie może zastępować samodzielnej decyzji organu co do meritum rozstrzygnięcia ( wyrok WSA w Gliwicach z dn.21.05.2009r. III SA/GI 35/09, lex 558753). Kontrola sądowa odnosi się natomiast do weryfikacji postępowania organu poprzedzającego wydanie przez niego samodzielnej decyzji. Sąd rozpoznając skargę poddaje ocenie czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych gromadząc materiał dowodowy w sprawie wywiązał się z nałożonych na niego wyżej wskazanymi aktami prawnymi obowiązków oraz czy dokonał jego analizy sytuacji materialnej zobowiązanego i jego możliwości płatniczych oraz możliwości uzyskiwania dochodów w kontekście sposobności umorzenia należności. W art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca określił prawo organu do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jak i wskazał przesłanki, którymi organ ten winien się kierować podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia należności. Powyższy przepis definiuje ustawowe pojęcie "całkowitej nieściągalności" oraz wskazuje na pojęcie uzasadnionego przypadku. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, zatem powołana wyżej uznaniowość organu przy wydawaniu decyzji nie oznaczą dowolności, a musi uwzględniać obowiązujący powszechnie system prawa. Granice uznania administracyjnego organu wynikają z woli ustawodawcy wyrażonej w aktach prawa, które to pozostawiają temuż organowi możliwość powzięcia decyzji w sposób wskazany w ustawie. Uznanie administracyjne pozostawia również organowi możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie należności lub też odmowę jego uwzględnienia, a podjęta decyzja wymaga uzasadnienia zgodnego z rygorem z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.nr.98,p.1071 z 2000r.). Przepis ten wymaga by uzasadnienie decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz uzasadnienie prawne, podanie podstaw prawnych decyzji. Szczególne znaczenie ma treść uzasadnienia w przypadku decyzji odmownej w zakresie oceny materiału dowodowego i rozważenia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia winna zatem odnosić się do definicji art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającego zasadę przekonywania. Zasada ta wskazuje na leżący po stronie organu obowiązek wyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się wydając decyzję, by doprowadzić do wykonania orzeczenia bez potrzeby odwoływania się w tym celu do środków przymusu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, iż obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu egzekucji należności, tym bardziej, że są to należności zaspokajane z pierwszeństwem w stosunku do innych na mocy art. 24 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, a nadto dla wzmocnienia możliwości ich dochodzenia objęte są dziesięcioletnim okresem przedawnienia. Przy takim prawnym usytuowaniu instytucji dochodzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy podkreślić, iż umorzenie tych należności stanowi sytuację wyjątkową, ze stratą dla systemu ubezpieczeń społecznych, wymaga zatem od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjątkowej staranności w ustalaniu przesłanek odstąpienia ich dalszego dochodzenia z uwzględnieniem zarówno interesu ubezpieczonego jak i szeroko rozumianego funduszu ubezpieczeń społecznych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego w kontekście zarzutów zawartych w skardze, Sąd oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarówno przy pierwotnym rozpoznaniu wniosku skarżącej, jak i po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku skarżącej. W materiale dowodowym znalazły się jednak dane dotyczące faktycznej wysokości dochodów skarżącej i jej sytuacji majątkowej, a to w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne świadczy o wszechstronnym rozpoznaniu przez organ sytuacji majątkowej i osobistej ubezpieczonej (wyrok NSA z dn.21.05.2009r. II GSK 1045/08, lex 564200). Sąd rozpoznając skargę nie nalazł podstaw do stwierdzenia wskazanych w jej petitum naruszeń prawa w postaci niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, błędnych ustaleń faktycznych. W skardze skarżąca odwołuje się do treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia [...] roku w sprawie [...] o ustalenie nieistnienia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu, nie załączając go, w którym to Sąd ten miał powziąć wątpliwości co do kwestii prawnej dopuszczalności stwierdzenia z datą wsteczną obowiązku objęcia ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Dokonując oceny możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych musiał opierać się na uprzednio wydanych i mających przymiot prawomocności decyzjach organu, w których po pierwsze stwierdzał obowiązek podlegania przez skarżącą z tytułu prowadzonej przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej ubezpieczeniu społecznemu oraz po drugie prawomocnej decyzji ustalającej wymiar składek na to ubezpieczenie. Wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne był jedynie prawną i faktyczna konsekwencją wcześniej wydanych decyzji, a tryb postępowania o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne nie jest właściwym do wzruszenia wyżej wskazanych decyzji, tym bardziej, że musiały one być poprzedzone decyzją Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyłączającą skarżącą z ubezpieczenia społecznego rolników. Powyższy zarzut skarżącej nie zasługuje również na uwzględnienie. Reasumując, w ocenie Sądu w związku z wydawaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. nr153, p.1270)