III SA/Gl 1309/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi AS. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tejże Agencji w L. z [...] r. nr [...] przyznającą A. S. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w kwocie [...] zł po potrąceniu [...] zł tytułem sankcji ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427) oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji odwołano się do okoliczności faktycznych sprawy. W tych zaś ramach podniesiono, że A. S. ubiegając się o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. w [...]r wniosek o przyznanie płatności na rok [...] wraz z załącznikami graficznymi. Wniosek zawierał deklarację działki rolnej A o powierzchni [...] ha położonej w obrębię ewidencyjnym H., gmina H., powiat l., województwo [...]. Wniosek poddany został kontroli zgodności i kompletności. Dane zawarte we wniosku poddane zostały kontroli administracyjnej danych z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli). W toku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności na działce rolnej A jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana do płatności we wniosku. Organ ARiMR ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi [...] ha. Procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła [...]%. Pismem z [...]r., strona została zawiadomiona, że powierzchnia referencyjna [...] dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] ha. Postępowanie zostało zakończone wydaniem w [...]r. Decyzji Nr [...], którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał A. S. płatność ONW - strefa Nizinna I pomniejszoną z uwagi na stwierdzona różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.) w związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady WE nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), który stanowi, że jeśli dla danej gminy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej [...]% ale nie więcej niż [...]% zatwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W dniu [...]r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] r. a to w związku z rażącym naruszeniem przez tę decyzję art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, ponieważ organ przyznał wnioskodawcy płatności ONW na [...]r. nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na ww. działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji z [...] r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z [....] r. nr [...]. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. był zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności ONW na rok [...] w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. W toku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW jest mniejsza niż podjęte zobowiązanie wieloletnie ONW. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień strona złożyła korektę do wniosku wraz z oświadczeniem. A. S. wyjaśnił, że w [...]r. dotrzymał zobowiązania ONW na powierzchni [...] ha. Oprócz działek zadeklarowanych do płatności uprawiał również działki [...] na powierzchni [...] ha oraz [...] na powierzchni [...] ha W wyniku przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności na działce rolnej A położonej w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] ha. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok [...] do płatności ONW wynosiła [...] ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...]% powierzchni stwierdzonej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. zakończył postępowanie wydaniem decyzji z [...] r. nr [...], którą przyznał A. S. płatność ONW - strefa Nizinna I. Płatność została pomniejszona w oparciu o art. 16 ust. 1 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 w związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które stanowią, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej [...]%, ale nie więcej niż [...]% zatwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W dniu [...]r. A. S. wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] odwołanie od decyzji z [...] r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Strona w złożonym odwołaniu nie zgadzała się z wydaną decyzją i wskazała na różne powierzchnie PEG ustalone przez organ w [...]r. i [...]r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania odwoławczego stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach prawa, w związku z powyższym w drodze decyzji z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że aktualnie przyjęta powierzchnia działki [...] została przez organ wyznaczona w oparciu o ortofotomapę wykonaną [...] r., podczas gdy poprzednio była ustalana na podstawie ortofotomapy z [...] r. Ponadto organ wskazał, że na najnowszej mapie widać, że nastąpiła częściowa zmiana zagospodarowania działki [...] i znajduje się tam dodatkowo [...] oraz [...]. Na fragmencie działki widoczne są zabudowania oraz zwarte korony drzew. Podczas weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności wyłączono te obszary, zatem maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wynosi [...] ha. Pismem z [...] r. A. S. złożył skargę na decyzję z [...]r. Strona w treści skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa – przez ustalenie powierzchni działki wyłącznie w oparciu o dane wektorowe i ortofotomapę cyfrową z zaniechaniem bezpośredniego pomiaru działki, - art. 80 kpa – przez ustalenie, że grunt, na którym są drzewa nie stanowi działki rolnej, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez ustalenie, że decyzja oparta na wniosku, zawierającym dane , które nie potwierdziły się w toku kontroli administracyjnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał również, że odliczenie powierzchni zadrzewień tak jak tego dokonał organ nie jest właściwe. Odjęto bowiem powierzchnię koron drzew oraz ich cieni, a te powierzchnie, które znajdują się pod koronami i rzucanymi przez nie cieniami są gruntami rolnymi, albowiem rośnie tam trawa, która stanowi paszę dla koni. Ustalenie dokładnej powierzchni zajętej przez drzewa – które są naturalną osłoną dla koni - jest możliwe jedynie w drodze kontroli na miejscu, o którą strona wnosiła. Podniósł też, ze kwestia różnic w powierzchni wskazanej we wniosku i ustalonej w toku kontroli administracyjnej nie może stanowić podstawy ustalenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej analizy poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno- gospodarczej dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym H. ustalono, że powierzchnia PEG wynosząca [...] ha została wyznaczona na podstawie ortofotomapy z [...]r., natomiast aktualnie obowiązująca maksymalna powierzchnia kwalifikowalna wynosi [...] ha i jest wyznaczona na podstawie zdjęcia ortofotomapy z [...]r. Wnioskodawca na załączniku graficznym dla działki ewidencyjnej nr [...] wyrysował granice działki rolnej A z deklaracją trwały użytek zielony oraz wskazał części niekwalifikujące się do płatności. Organ podkreślił, że załącznik graficzny był w części nieaktualny, albowiem zgodnie z obrazem ortofotomapy, do przygotowania której wykorzystano fotografie wykonane [...]r., nastąpiła zmiana zagospodarowania działki nr [...] i na działce znajdują się dodatkowo [...] oraz [...]. Na fragmencie działki widoczne są również zabudowania oraz zwarte korony drzew. Podczas weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności ww. obszary zostały wyłączone jako nieuprawnione do płatności. Stąd maksymalny obszar kwalifikowalny do płatności na tej działce to [...] ha. Strona nie wykazała, że załącznik graficzny dla działki nr [...] jest w części nieaktualny, ponieważ na działce znalazły się nowe obiekty niekwalifikujące się do płatności. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że na załączniku graficznym zawierającym szkic działki rolnej A wykonany przez skarżącego obszar zwartego zadrzewienia został wskazany jako nieuprawniony do płatności Odnosząc się do poniesionego w skardze zarzutu braku przeprowadzenia inspekcji terenowej organ wyjaśnił, że w aktach sprawy brak wniosku strony o przeprowadzenie kontroli na miejscu. Powierzchnia PEG została wyznaczona na podstawie zdjęcia ortofotomapy z [...]r. Ortofotomapy wykorzystane w procesie ustalania maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] są czytelne, wskazują faktyczny sposób użytkowania i pozwalają jednoznacznie określić obszar uprawniony do płatności oraz obszary podlegające wykluczeniu. Granice działki przebiegają zgodnie z rastrem mapy. Przeprowadzenie kontroli terenowej w roku [...]r. w celu wykazania wielkości użytków rolnych w [...] r., w ocenie organu odwoławczego uznano za niezasadne, gdyż nie doprowadziłoby do ustaleń stanu i wielkości powierzchni gruntów uprawnionych do płatności w dacie złożenia wniosku, tj. [...] r. Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, że zdjęcia ortofotomap niedokładnie odzwierciedlają stan działki, w szczególności tej jej części, na której rosną drzewa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej powoływane jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zachodzą przyczyny stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, to sąd winien orzec o jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ust. 2. pkt 1 i 2 powołanego artykułu wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu dopłat, obowiązkowi temu nie zadośćuczyniły. Zauważyć należy, że skarżący we wniosku zadeklarował powierzchnię działki określając ją na [...] ha. Pismem organu z [...] r. strona została zawiadomiona, że powierzchnia działki wynosi [...] ha (karta 8), podczas gdy powierzchnia przyjęta w decyzji z [...] r. wynosiła [...] ha. Faktem jest, że organ wyższego stopnia stwierdził nieważność tej decyzji, a zatem nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, niemniej nie sposób nie zauważyć, że była to już druga przyjęta przez organ powierzchnia i organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w ciągu trzech miesięcy (od [...] r. do [...] r.) uległa ona zmianie. W decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] r. powierzchnię działki określono na [...] ha (trzeci przyjęty przez organ areał). Zaskarżonym rozstrzygnięciem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji mimo, że z powyższego stanu faktycznego (coraz to innej ustalonej powierzchni działki) i prawnego (obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego) wynikało, że organ winien był podjąć działania w celu ostatecznego i dokładnego ustalenia spornej powierzchni działki [...]. Obowiązek ten ciążył na nim tym bardziej, że skarżący w odwołaniu wskazał, że "nie zgadza się z przedstawionymi obszarami PEG" i kwestionuje różnice w powierzchniach ustalonych tą samą metodą w latach [...] i [...]. Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że organ winien był podjąć czynności, w tym kontrolę na miejscu, w celu ustalenia faktycznej powierzchni działki. W ocenie Sądu nie zawsze jest tak, że w sytuacji, gdy wniosek pomocowy dotyczył roku [...], to niezasadne jest późniejsze przeprowadzanie kontroli na miejscu. Taki dowód istotnie jest nieprzydatny dla celów ustalenia stanu działki rolnej który uległ lub mógł ulec takim zmianom, że nie będzie możliwe ustalenie jej stanu na konkretną datę, wcześniejszą w stosunku do dnia kontroli. Natomiast w sytuacji, gdy mimo późniejszego przeprowadzenia kontroli możliwe będzie ustalenie stanu i powierzchni działki na moment wcześniejszy, przeprowadzenie takiego dowodu jest celowe. Przenosząc te uwagę na stan faktyczny sprawy, celowym jest zbadanie rzeczywistej powierzchni kwalifikowalnej z uwzględnieniem ilości porastających ją drzew, albowiem po ich wielkości można ocenić, czy porastały działkę w roku [...] i czy nie przekraczają dopuszczalnej ilości [...] sztuk na hektar. Można także ustalić, czy skarżący dokonał wycinki drzew, np. na podstawie informacji w właściwego urzędu gminy, czy ubiegał się o zezwolenie na ich wycięcie. Możliwe jest także ustalenie na podstawie dokumentacji budowlanej kiedy i o jakiej powierzchni budynki i budowle posadowiono na działce, a zatem czy istniały one już w roku [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie celem ustalenia dokładnej powierzchni działki [...] i wyda rozstrzygnięcie stosowne do jego wyników. Biorąc pod uwagę, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. i jest celowe, jeśli zważyć, że zaskarżona decyzja przyznaje płatność po potrąceniu sankcji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w kwocie [...] zł (karta 18).