III SA/Gl 1329/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia WSA del. Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant stażystka Beata Kapłon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o wymeldowaniu M. M. z miejsca pobytu stałego w S. przy ul. A. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że o wymeldowanie zwróciła się A. M.. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie w ramach, którego ustalił, że M. M. od [...] 2004 r. nie nocuje i nie stołuje się w tym mieszkaniu, ponieważ swoje życie osobiste skoncentrował w innym miejscu. Podczas oględzin dokonanych [...] 2004 r. stwierdzono, że mieszkanie użytkuje A. M. wraz z synem i nie ma tam rzeczy osobistych M. M., który z kolei wyjaśnił, że został zmuszony do opuszczenia mieszkania. Odnosząc się do tej argumentacji organ I instancji podniósł, że strona nie skorzystała z ochrony sądowej, co świadczy o dobrowolności wyprowadzenia się. Na końcu, Prezydent Miasta S. stwierdził, że zameldowanie ma charakter porządkowy i chodzi tutaj o rejestrację pobytu osoby w lokalu, w którym faktycznie przebywa. W odwołaniu od tej decyzji M. M. przyznał, iż sporny lokal opuścił , jednakże pod przymusem, ponieważ żona wymieniła zamki w drzwiach wejściowych. W związku z tą sytuacją, zainicjował interwencję policji. Następnie opisując konfliktową sytuację rodzinną wyraził pogląd, że w razie wymeldowania przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego o podobnych standardzie. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w sprawie wymeldowania należy przede wszystkim ustalić, czy osoba dobrowolnie o trwale opuściła lokal mieszkalny, w którym była dotychczas zameldowana. Postępowanie wyjaśniające w takiej sprawie winno spełniać wszelkie reguły ustawowe. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono postępowania z należytą starannością co powoduje, że decyzja była przedwczesna. W szczególności, organ I instancji pominął zeznania M. M. dotyczące wymiany zamków w drzwiach wejściowych. W zaistniałej sytuacji, wbrew własnej woli strona utraciła możliwość korzystania z lokalu. Wojewoda [...] stwierdził dalej, że wobec naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego oraz wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organowi I instancji zalecono: - pouczyć stronę o możliwości wytoczenia powództwa posesoryjnego; - pouczyć stronę o znaczeniu wyroku sądu powszechnego dla ustalenia przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu; - w zależności od czynności podjętych przez stronę, przeprowadzić ponowne kilkakrotne oględziny lokalu; - przed zakończeniem postępowania umożliwić stronom wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. podnosząc, że postępowanie w sprawie przeprowadzono w pełnym zakresie, a decyzja była prawidłowa stwierdziła, iż M. M/ w sposób trwały i dobrowolny opuścił mieszkanie. Następnie opisując sytuację rodzinną przyznała, iż doszło do wymiany zamów w drzwiach wejściowych do mieszkania, jednakże były małżonek nie żądał nowego kompletu kluczy, co oznacza, że nie miał zamiaru tam zamieszkiwać. Na końcu, skarżąca stwierdziła, że odwołanie zostało wniesione złośliwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga A. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych: "Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić." Należy przypomnieć, że wyrokiem z 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł: Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189): a) jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) nie jest niezgodny z art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją jest ostateczne i powoduje uchylenie przepisu z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP obwieszczenia prezesa Trybunału o utracie mocy obowiązującej. Według art. 145 lit. a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (...), na podstawie którego została wydana decyzja. Ta regulacja prawna oznacza, że przepis niekonstytucyjny nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, jak również nie może być stosowany w ramach sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że na gruncie art. 15 ust. 2 - od dnia 19 czerwca 2002 r. należy przyjąć, iż nie ma znaczenie dla wymeldowania utrata uprawnienia do przebywania w lokalu. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego tu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma jednak regulacja prawna zawarta w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który brzmi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Podstawą materialnoprawną rozstrzyganej tu sprawy były przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wojewoda [...] orzekał zatem o mocy prawnej zaskarżonej decyzji i z mocy art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wydał decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uznał tym samym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wskazanej w uzasadnieniu decyzji a tym samym stwierdził, że w sprawie nie jest wystarczające przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, na czym polegały uchybienia organu I instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie i należycie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zdaniem Sądu, okoliczności te mają istotne znaczenie prawne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem prawidłowe ustalenie wszelkich okoliczności dotyczących opuszczenia lokalu mieszkalnego mają istotne znaczenie dla właściwego ustalenia przesłanki dobrowolności i trwałości zmiany miejsca pobytu stałego. Dlatego też decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i należy wskazać, że organ ten nie dopuścił się rozszerzającej wykładni art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 ustawy. Zgodnie z tym przepisem:" Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak jest w tej sprawie. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego nie może sprawy rozstrzygnąć merytorycznie oraz to, że postępowanie wyjaśniające w sprawie winno być przeprowadzone w znacznej części, a zgodnie z ustawą może je przeprowadzić tylko organ I instancji. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ odwoławczy z przyczyn określonych w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wydał prawidłową decyzję kasacyjną. Wyraził przy tym wskazania, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte i nieudowodnione przez organ I instancji, tym samym skorzystał z uprawnienia określonego poprzez zwrot: może wskazać. Oczywistym jednak jest, że wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć merytorycznego charakteru, nie mogą sugerować sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji. Istota rozstrzygnięcia kasacyjnego polega bowiem na stwierdzeniu, że postępowanie przed organem I instancji powinno toczyć się od początku (tak w wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7922/98, Lex nr 43965). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, po analizie treści zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa, ponieważ organ odwoławczy prezentując swoje stanowisko do zarzutów odwołania, nie rozstrzygnął o okolicznościach opuszczenia lokalu mieszkalnego przez M. M.. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji kasacyjnej wskazuje, które konkretne okoliczności faktyczne zostały pominięte przez organ I instancji, wskazuje również, że pominięcie tych okoliczności skutkowało zaistnieniem przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ zaistniała konieczność prowadzenia postępowania od nowa. Na końcu należy podkreślić, że dla ustalenia przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu najistotniejsze znaczenie mają te okoliczności przedmiotowe, które pozwalają na jednoznaczne odtworzenie rzeczywistej woli osoby, której wymeldowanie dotyczy. Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu oznacza bowiem, że na podstawie dobrowolnej decyzji - świadomego aktu woli mamy do czynienia z sytuacją przeniesienia wszystkich najistotniejszych spraw życiowych do nowego miejsca pobytu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.