III SA/Gl 1333/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi W.K. (K.) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Kierownika Biura Podatkowego tejże Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na [...] rok - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. W tych zaś ramach podniesiono, że W. K. ubiegając się o przyznanie płatności na [...] rok złożył w dniu [...] r. wniosek, w którym zadeklarował do płatności dwie działki rolne, oznaczone symbolami A, B, zlokalizowane w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] w gminie Z., powiat Z., województwo [...]. W ramach powyższego do jednolitej płatności obszarowej (JPO) została zgłoszona powierzchnia [...] ha użytków rolnych. Taka sama powierzchnia tj. [...] ha została zgłoszona do płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca PZ). Wniosek poddany został kontroli zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli), w której stwierdzono nieprawidłowości. Podczas kontroli administracyjnej organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na [...] rok. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz materiał graficzny, tj. mapę zawierającą w tle fotograficzny obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Na materiale graficznym oprócz ortofotomapy wydrukowane są m. in. granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania (tj. informacja o sposobie użytkowania gruntu) określona na podstawie ortofotomapy. W przypadku działki rolnej A o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie powyższych pomiarów [...] ha. W przypadku natomiast działki rolnej B o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów [...] ha. W rezultacie organ pierwszej instancji stwierdził u wnioskodawcy nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni skutkujące wykluczeniem zawyżonych powierzchni. W rozpatrywanej sprawie obszar zatwierdzony przez Agencję wyniósł [...] ha. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności został złożony w dniu [...] r. tj. z przekroczeniem terminu na składanie wniosków o [...] dni roboczych. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 złożenie wniosku pomocowego, po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. W tym stanie rzeczy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznał W. K. płatności na rok [...] w wysokości [...] zł w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Od decyzji organu pierwszej instancji strona pismem z dnia [...] r. złożyła odwołanie kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia i zasadność wykluczenia z deklarowanych powierzchni działki rolnej A - powierzchni [...] ha oraz z działki rolnej B - powierzchni [...] ha. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją odwołania i wydał decyzję jak na wstępie. W uzasadnieniu podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i powtórzył ustalenia faktyczne i argumentację prawną tego organu. Wskazał, że dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa stanowi źródło dokonywania pomiarów powierzchni, co pozwoliło ustalić, zasadność pomniejszenia działki rolnej A oraz B do powierzchni wynoszących odpowiednio [...] ha oraz [...] ha. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia pismem z dnia [...] r. skarżący złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podtrzymał swój pogląd spełnienia kryteriów płatności. W szczególności zarzucił organowi niedokładność pomiarów, co wynika z faktu, iż w ocenie skarżącego zdjęcia satelitarne nie są miarodajne, powierzchnia gruntów rolnych od lat nie uległa zmianie, teren nie został zabudowany ani zalesiony. Do skargi przedłożył umowę dzierżawy gruntu, której postanowienia wykonuje. W ocenie skarżącego niesłusznie wykluczono z terenu działki rolnej A i B powierzchnie [...] ha i [...] ha, ponieważ teren ten jest wykaszany i wypasany przez kozy, do czego się nie odniesiono. Nadto zarzucił, ze nie dokonano kontroli powierzchni na miejscu. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skargi i wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek. Ograniczenie się bowiem do wyciągnięcia konsekwencji w późniejszym okresie tj. na etapie już orzekania - nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt III SA/Po 757/2010 wyrażono pogląd, że nie można wykluczyć niedokładności ortofotomapy. Ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych jest najlepszym narzędziem do pomiaru działek rolnych, ponieważ wykonane na jej podstawie obliczenia są równie dokładne jak kontrola na miejscu. Jednakże zdarzają się sytuacje, w których wektoryzacja nie została przeprowadzona wystarczająco precyzyjnie np. po cieniach zamiast po miedzach. Jednakże ze względu na obowiązek wizualizacji każdej działki rolnej, dla której rolnik deklaruje powierzchnię większą od powierzchni PEG (powierzchnia ewidencyjno- gospodarczej wyznaczonej przez agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowej rolniczo na obrazie ortofotomapy) - wszystkie takie przypadki są weryfikowane w procesie kontroli administracyjnej przez pracowników biur powiatowych ARiMR i zwracane wykonawcy danych [...] jako reklamacja. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, że skarżący konsekwentnie akcentował, iż wnioskowane przez niego do przyznania płatności działki mają łączną powierzchnię [...] ha. Powierzchnia działek od wielu lat nie uległa zmianie, nie była wcześniej kwestionowana, a działki rolne są dzierżawione i zgodnie z umową wykorzystywane. Natomiast organy obu instancji w wydanych decyzjach, powołując się na dostępną w systemie ZSZIK ortofotomapę, zakwestionowały podawaną przez stronę powierzchnię nieruchomości stwierdzając, iż jest ona mniejsza od zadeklarowanej i wynosi [...] ha. Należy przy tym wskazać, że w rozpatrywanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] r., nr [...] przyznająca skarżącemu płatności na rok [...] r. w wysokości [...] zł opierała się na odmiennych ustaleniach dotyczących stwierdzonej przez organ powierzchni nieruchomości. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r., bowiem za rażące naruszenie prawa uznał fakt zastosowania pomniejszenia w niewłaściwej wysokości (sankcje) z racji przekroczenia powierzchni kwalifikowanej oraz wskazał, że "dla prawidłowej obsługi sprawy należało przy użyciu funkcjonalności powierzchni udowodnionej odpowiednio zmniejszyć powierzchnię działki rolnej leżącej na danej działkach ewidencyjnych o powierzchnię przekroczoną, a tym samym winna nastąpić redukcja płatności związana z przekroczeniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru płatności ". Wobec zaś tak oczywistej sprzeczności organ analizując wniosek, winien był poinformować o stwierdzonej dysproporcji w powierzchniach działek skarżącego, realizując zasadę wynikającą z § 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również przeprowadzić stosowne czynności wyjaśniające w tym zakresie. Dla wydania prawidłowej decyzji w tym zakresie koniecznym jest zweryfikowanie wielkości powierzchniowych deklarowanych przez stronę działek w sposób przejrzysty, zrozumiały i przekonujący. Dopiero szczegółowa analiza zebranego materiału dowodowego pozwoli na jednoznaczne ustalenie zasadności złożonego w dniu [...] r. wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej z faktycznym, rzeczywistym obszarem posiadanych przez wnioskodawcę gruntów. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest nieczytelna, niejasna, a przede wszystkim nie wynika z niej, która konkretnie powierzchnia działek rolnych została wykluczona i z jakich przyczyn. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu, z 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, Lex nr 1012094). Reasumując przedstawione okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy - w ocenie Sądu - nie można kategorycznie uznać, że W. K. zawyżył powierzchnię deklarowanych we wniosku działek, a jeśli tak to dlaczego. Nie można stwierdzić także która konkretnie powierzchnia została zawyżona. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Przede wszystkim organ oceni czy nie naruszono reguł postępowania zawartych w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to z art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w sposób niejasny i niezrozumiały wskazano motywy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie zostały w sposób przejrzysty wyjaśnione i uzasadnione ustalenia faktyczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z wnioskiem skarżącego zasądzając na jego rzecz od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. kwotę [...],-zł. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.