III SA/Gl 1364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r. o numerze [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.L. (L.) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia ZUS wskazał: art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej w skrócie jako "ustawa o COVID 19") w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.). W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził natomiast, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.1.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02:Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. [...] r. M. L. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za grudzień 2020 r. Na wniosku wpisał kod PKD 5630Z. Na podstawie wpisu w CEIDG, według stanu na 21 stycznia 2020 r., przeważającym rodzajem prowadzonej przez płatnika działalności była działalność zarejestrowana pod kodem PKD 4639Z. Zmiana kodu PKD z 4639Z na 5630Z nastąpiła 8 stycznia 2021 r. Z ustaleń tych wynika, że wskazany przez płatnika kod PKD przeważającej działalności we wniosku z [...] r. jest niezgodny z rejestrem REGON według stanu na 30 listopada 2020 r. Wobec tych ustaleń ZUS uznał, że płatnikowi nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. W skardze na tę decyzję M. L. (dalej jako "skarżący) zarzucił organowi naruszenie: - przepisu art. 31zy w zw. z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19 w zw. z §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19-01-2021 r. w spawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 przez przyjęcie, że w dniu złożenia wniosku skarżący nie prowadził przeważającej działalności gospodarczej wymienionej w w/w przepisie, a w konsekwencji odmowę prawa do zwolnienia ze składek ZUS w okresie objętym decyzją, - przepisu art. 2 Konstytucji RP i zawartej tam zasady demokratycznego państwa prawa przez tworzenie fikcyjnej ochrony ubezpieczonego oraz przyjęcie niekorzystnych skutków decyzji co do wpisu do CEIDG, których wnioskodawca nie mógł przewidzieć w chwili jego dokonywania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że [...] r. wznowił, po okresie zawieszenia, swą działalność gospodarczą w zakresie - przygotowywanie i podawanie napojów pod kodem PKD 5630Z. Prowadzi pub "[...]" w C. i jest to jego wyłączna działalność gospodarcza. W związku z drugą falą pandemii, mocą § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 2 listopada 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1931), został pozbawiony możliwości prowadzenia swej działalności gospodarczej i uzyskiwania jakichkolwiek dochodów. Ratio legis przepisów ustawy o COVID 19, jej art. 31zo ust. 10 oraz art. 31zy ust. 1, polegało na udzieleniu wsparcia przedsiębiorcom, którzy faktycznie znaleźli się w takiej sytuacji. Kwestie statystyczne i sprawozdawcze nie powinny grać tu pierwszoplanowej roli. Dla udowodnienia swych twierdzeń powołał się na: zaświadczenie REGON, odpis CEIDG, faktury zakupowe, zezwolenie na sprzedaż alkoholu, umowę najmu lokalu, wyciąg z księgi przychodów i rozchodów za lata 2019 i 2020. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty wniósł o: - zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie mu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, za okres od dnia 1 do 31 grudnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi rentowemu do ponownego rozpatrzenia, - przeprowadzenie dowodu z dokumentów przywołanych w skardze, potwierdzających fakt wykonywania przez ubezpieczonego wyłącznie działalności gospodarczej uprawniającej go do świadczenia objętego zaskarżoną decyzją, poniesienia przez niego strat finansowych z obostrzeniami wprowadzonymi w związku z pandemią COV1D-19, - przeprowadzenia dowodu z zeznań ubezpieczonego w charakterze strony na okoliczność wykonywania przez niego wyłącznie działalności gospodarczej uprawniającej go do świadczenia objętego zaskarżoną decyzją, poniesienia przez niego strat finansowych z obostrzeniami wprowadzonymi w związku z pandemią COVID-19, - zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Powołany w decyzji przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii C0VID-19 wprowadza katalog przedmiotów działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, uprawniających do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Po myśli § 10 ust. 3 tego rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. W przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD (art. 31zy ust. 4 i 5 ustawy COVID-19). Na gruncie spraw dotyczącej pomocy udzielanej w oparciu o Tarcze antykryzysowe, mające na celu łagodzenie negatywnych skutków epidemii wirusa COVID-19, zważyć należy z jednej strony, że powołany wyżej ust. 3 nakazuje organowi odnosić się bezpośrednio do rejestru REGON lub KRS na co powołały się organy, a z drugiej - na przepis art. 31zt ustawy o COVID 19, który stanowi, że obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Jakkolwiek w niniejszej sprawie podstawą zwolnienia ze składek jest przepis § 10 rozporządzenia, a nie art. 31zo ustawy o COVID 19, niemniej jednak rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3. Delegacja ustawowa zatem nie modyfikuje trybu rozpoznania wniosku przewidzianego w art. 31zt ustawy o COVID 19. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 123 tej ustawy, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 u.s.u.s. odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, to jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa o COVID - 19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. W ocenie Sądu sformułowanie "działalność oznaczoną wg PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej, a ZUS winien przedmiot tej działalności ustalić. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t. j. w Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Ma on charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi. Należy także wziąć pod uwagę cel ustawy, który wynika wprost z jej tytułu, a jakim jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m. in. łagodzenie skutków społeczno – gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel ustawy, Sąd stanął na stanowisku, że pomoc przewidziana w rozporządzeniu winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w rozporządzeniu jako uprawniający do zwolnienia i stan taki trwał w określonym przepisami dniu. W ocenie składu orzekającego, podzielającego w tym zakresie stanowisko innych sądów administracyjnych, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Jeżeli założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na określony dzień powinno determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem realne udzielenie pomocy przedsiębiorcom, płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Z treści § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że ulga przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do rejestru REGON lub CEIDG. Zatem jeżeli dowody wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Obowiązkiem organu jest ustalenie jaki jest w rzeczywistości przeważający rodzaj działalności gospodarczej płatnika, na którym spoczywa ciężar dowodzenia tej okoliczności. Stosowne dowody skarżący zawnioskował w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7 i 75 § 1 kpa, mające na celu ustalenie, jakiego rodzaju działalność strony ma rzeczywiście charakter przeważający. Podda analizie przedłożone przez stronę dowody, a następnie wyda decyzję stosowną do wyniku poczynionych ustaleń, którym da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Wyjaśnić należy skarżącemu, że Sąd nie mógł zastosować w sprawie przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. i wskazać organowi sposób załatwienia sprawy, ponieważ nie zachodzą ku temu warunki z tego przepisu. Jego zastosowanie jest możliwe wówczas, gdy w sprawie zachodzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego lub przesłanki nieważności decyzji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadami proceduralnymi postępowania przed organem, których usunięcie ma polegać na ustalenie faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez ich ustalenia Sąd nie może wskazać na sposób załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie, dlatego Sąd nie prowadził w sprawie postępowania dowodowego, o które wnioskował skarżący.