III SA/Gl 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2021 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3364/2021-RED w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3364/2021-RED Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ administracji), działając na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021, poz. 2095, dalej ustawa o COVID 19) utrzymał w mocy decyzję 11 sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą M.L. (dalej: skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 kwietnia 2020 r., skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres maj 2020 r. Decyzją z 11 sierpnia 2020 r. organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. Organ wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Tego warunku strona nie dopełniła, w związku z czym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Dokumenty rozliczeniowe zostały przesłane po terminie tj. w dniu 13 lipca 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia prawy organ administracji decyzją z 12 listopada 2020 r. utrzymał w mocy własną ww. decyzję z 11 sierpnia 2020 r., przedstawiając tożsame stanowisko. Powyższa decyzja została następnie uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 215/21. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Z brzmienia art. 7 k.p.a jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek Sąd uznał, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Organ winien wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwać, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd podkreślił, że organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki nie został w ogóle przedstawiony w uzasadnieniu. Strona składając wniosek z 7 kwietnia 2020 r. (w decyzjach błędnie oznaczony jako wniosek z 17 kwietnia 2020 r.) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjowała postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia; konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji, co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów sprawozdawczych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ w obu decyzjach, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych zawarły w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W szczególności nie wezwano skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Sąd podkreślił również, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w kwietniu 2020 r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Organ przytoczył jedynie na przepis art. 31zq ust. 8. Ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie. Nie wyjaśnił istoty sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał organowi również wzięcie pod uwagę nowelizacji ustawy COVID-19 dokonanej ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie bądź złożenie deklaracji rozliczeniowych lub raportów imiennych miesięcznych za miesiąc maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek był zwolniony z obowiązku ich składnia. Z analizy dokumentów zaewidencjonowanych na koncie skarżącego wynika, że nie złożył on poprawnych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. Zrobił to dopiero tj. 13 lipca 2020 r., a zatem po wyznaczonym terminie. Skarżący nie był także zwolniony z obowiązku ich złożenia na podstawie art. 47 ust. 2 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący opłaca składki nie tylko na własne ubezpieczenia, ale także za zatrudnionych pracowników i dlatego jest zobowiązany do składania dokumentów rozliczeniowych za każdy miesiąc. Odnosząc się do złożonego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu organ wskazał, że okoliczności w nim powołane nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach dokonanych przez organ i są niewystarczające by uznać, ze skarżący dołożył należytej staranności w dotrzymaniu terminu złożenia deklaracji za maj 2020 r. Z uzasadnienia wniosku wynika, że powodem uchybienia terminowi do złożenia deklaracji była trudna sytuacja w obsługującym sprawy skarżącego biurze rachunkowym, spowodowana nieobecnością pracowników w związku z COVID-19. Tymczasem właściciel biura rachunkowego I.P. nie pobierała zasiłków z ubezpieczenia chorobowego, natomiast pracownicy tego biura w miesiącu maju i czerwcu 2020 r. korzystali jedynie z 3 dni nieobecności. Nadto z oświadczenia skarżącego wynika, że deklaracja rozliczeniowa za miesiąc maj 2020 została przygotowana już 5 maja 2020 r., a zatem sama czynność jej elektronicznego wysłania nie wymagała wiele czasu. Organ zwrócił również uwagę, że zlecenie czynności do biura rachunkowego nie zwalnia skarżącego z dopełnienia obowiązków płatnika składek opisanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych podnosząc, że wbrew twierdzeniom organu dwóch pracowników bura rachunkowego przebywało na zwolnieniu lekarskim w okresach od 4 do 31 maja 2020 r. oraz od 1 do 26 maja 2020 r., a także od 1 do 28 maja 2022 r. Nadto praca zdalna uniemożliwiała wysyłkę dokumentów. Skarżący podkreślił również, że organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie poinformował go o warunkach, zasadach i trybie skorzystania ze zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z p. zm.) wskazał, że zgodnie z art. 30 tej ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w art. 30 cyt. ustawy o NSA określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez Sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (tak NSA w wyroku z 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97). Oceniając zatem zaskarżoną decyzję przez pryzmat powołanych wyżej argumentów stwierdzić należy, że organ nie wykonał nałożonych na niego poprzednim wyrokiem obowiązków. Sąd w poprzednim wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał na obowiązek wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwania, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i informowania w jego toku warunkach, zasadach i trybie skorzystania ze zwolnienia, konieczności przedłożenia dokumentów i terminie na ich złożenie. Sąd rozpoznając po raz pierwszy sprawę uchylił decyzję gdyż stwierdził, że organ nie podjął żadnych czynności w postępowaniu, do których był zobowiązany. Ponownie rozpoznając sprawę organ ograniczył się do uzasadnienia powodów odmowy uwzględnienia wniosku o przewrócenie terminu do złożenia wniosku, jednak całkowicie pominął i nadal nie zastosował przepisów k.p.a., na które wskazał Sąd. Sposób przeprowadzenia postępowania był zatem taki sam jak za pierwszym razem. Tymczasem strona nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu. Jeżeli zatem organ miał już w kwietniu 2020 r. informować stronę o niezłożeniu wymaganych deklaracji, a tego nie uczynił i to uchybienie wytknął mu Sąd, to nie może ponownie odmawiać zwolnienia zasłaniając się tym, że termin na złożenie deklaracji upłynął 30 czerwca 2020 r. Owszem, termin ten upłynął, lecz to organ pozostawał bierny wobec braków wniosku o zwolnienie. Organ dostrzegając te braki winien wskazać stronie na konieczność ich uzupełnienia na tyle wcześnie, by strona mogła to uczynić przed upływem terminu na złożenie deklaracji. Jeżeli tego nie uczynił, to nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami k.p.a. A skoro tak, to strona nie mogła ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z wygenerowania deklaracji przez ZUS w lipcu 2020 r. Organ winien uznać te deklaracje za złożone w terminie i ocenić, czy strona spełnia pozostałe wymogi udzielenia zwolnienia z opłacania składek. W związku z tym, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.