III SA/Gl 1390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydobywania kopalin oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., po rozpatrzeniu odwołania L. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą ""A"L. G." z siedzibą w M. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano przedsiębiorcy wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego na działce oznaczonej nr [...] wg ewidencji gruntów, zlokalizowanej we wsi W., gm. K., pow. [...], woj. [...] w związku ze stwierdzeniem prowadzenia tej działalności bez koncesji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) w związku z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., w skrócie P.g.g). Decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym. W trakcie kontroli zakładów górniczych w powiecie [...] przeprowadzonej w dniu [...] r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w L. stwierdzono w miejscowości W. (na działce nr [...]) świeże ślady poboru kruszywa w następstwie czego powstały dwa wyrobiska wgłębne. Wyrobisko A o pow. [...] m2 i wyrobisko B o pow. [...] m2, których eksploatacja odbywała się wbrew zasadom o bezpiecznym jej prowadzeniu, bowiem pozostawiono skarpy miejscami dochodzące do ok. [...] m i kącie naturalnego usypu, z nawisami spowodowanymi nieusuniętym nakładem. W wyrobisku A, w części przedpola ściany eksploatacyjnej znajdowała się koparka [...] na podwoziu kołowym (skarpa ok. [...] m, nachylenie [...] stopni). Teren eksploatacyjny oraz dostęp do skarp był nieoznakowany, brak było tablic informacyjnych i ostrzegawczych a eksploatacja stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla osób prowadzących wydobycie jak i osób postronnych. Ustalono również, że L. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą ""A" L. G." posiada decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy inwestycji, w obszarze górniczym, polegającej na wydobywaniu kruszywa metodą odkrywkową w ilości do [...] m rocznie na obszarze wyznaczonym w części działki ewid. nr [...]. Decyzja ustaliła obszar inwestycji na powierzchni ok. [...] ha. Nadto L. G. nie uzyskał ani nie ubiegał się o koncesję na wydobywanie kruszywa z przedmiotowej działki chociaż obowiązek w tym zakresie wynika z art. 21 ust. 2 P.g.g. oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447, w skrócie u.s.d.g.). Decyzję powyższą pełnomocnik L. G. zaskarżył wniesieniem odwołania. Zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem: - prawa materialnego, art. 173 ust. 1 P.g.g. przez przyjęcie, że odwołujący prowadzi na wskazanej działce działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego, bez wymaganej prawem koncesji, w sytuacji gdy już przy zakupie tejże działki istniały na niej stare wyrobiska, zaś skarżący nie prowadzi i nigdy nie prowadził wydobycia kruszywa. Podjął jedynie roboty równające teren ze względu na istniejące doły, niwelując go pod przyszłą działalność odkrywkową. Świeże ślady ujawnione w dniu kontroli wiązały się wyłącznie z niwelacją terenu i miały na celu usuniecie odcinków stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego, - prawa procesowego, art. 7 Kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności zmierzających do właściwego ustalenie, że skarżący faktycznie na spornej działce wydobywał kruszywo naturalne bez koncesji a jedynie prowadził roboty niwelacji terenu ze względu na istniejące doły. Ma w planach działalność wydobywczą metodą odkrywkową, co powoduje, że wydany zakaz wydobywania kruszywa jest całkowicie niezasadny. Wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nadto zawnioskował przesłuchanie świadków: - A. S. na okoliczność istnienia w dacie zakupu działki przez skarżącego starych wyrobisk, - J. Z. na okoliczność wykonywania na spornej działce prac niwelacyjnych i zabezpieczających stare wyrobiska oraz dopuszczenia dowodu z mapy dla celów projektowych z dnia [...] r. potwierdzającego wykonanie prac niwelacyjnych. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, że w trakcie kontroli nie stwierdzono wywożenia kruszywa naturalnego co wyklucza prawidłowość stwierdzenia organu o wydobywaniu kruszywa bez koncesji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. nie uwzględnił zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że skarżący był obecny w czasie kontroli co potwierdza zapis notatki z dnia [...] r. oraz dokumentacja fotograficzna oraz szkice wykonanego pomiaru, odzwierciedlające obmiar prowadzonych robót. Skarżący nie kwestionował ustaleń kontroli ani dokonanych obmiarów, gdyż podpisał notatkę z kontroli bez uwag. Nadto sam przedłożył decyzję ustalającą warunki zabudowy z [...] r. Potwierdził fakt własności koparki, tytuł własności działki ewidencyjnej nr [...] i brak koncesji na wydobywanie kruszywa z tej działki. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 173 ust. 1 P.g.g. zawiera nakaz wstrzymania działalności w sytuacji stwarzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący nie kwestionuje i nie podważa ustaleń faktycznych ale ich ocenę. Sam stwierdza, że prace niwelacyjne miały na celu wyrównanie terenu i usunięcie odcinków stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego. Pod tym pojęciem należy rozumieć także życie i zdrowie ludzkie. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami naruszenia prawa procesowego, gdyż wykonane pomiary wyrobisk, materiał poglądowy nie potwierdzają wykonywania prac niwelacyjnych (zakres wyrobiska znacznie wykraczający poza granice możliwej wcześniejszej eksploatacji, wysokie, prawie pionowe skarpy, świeże zdjęcie nakładu, brak tablic ostrzegawczych). Również obecność koparki i samochodu ciężarowego świadczą o wydobywaniu kruszywa. Odnosząc się natomiast do złożonych wniosków dowodowych organ uznał, że analiza dokumentów potwierdza istnienie starych wyrobisk. Kwestią sporną jest tylko ich wielkość oraz fakt oceny prowadzonych robót, których organ w żaden sposób nie może uznać za niwelacyjne poprzez brak takiego efektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz piśmie procesowym z [...] r. pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił: - rażące naruszenie prawa procesowego: - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 10, art. 61 § 4 i art. 81 Kpa a contrario poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zapewnienia stronie czynnego w nim udziału, bez możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań organu, - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 Kpa przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wszechstronnej oceny dowodów i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 67 § 2 pkt 3 Kpa przez sporządzenie notatki z oględzin zamiast protokołu, - brak wskazania autora zdjęć i pomiarów, - art. 9 i 10 Kpa oraz logiki poprzez twierdzenie, ze pouczenie o wydaniu decyzji zakazującej wydobywania kruszywa należy traktować jako informację o możliwości składania wniosków dowodowych, - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 Kpa poprzez zawarcie w decyzji zbyt ogólnych twierdzeń, - art. 75 § 1 Kpa przez odmowę dopuszczenia wnioskowanych dowodów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że poza informacją w trakcie oględzin działki ewidencyjnej nr [...] zlokalizowanej we wsi W. skarżący nie miał wiedzy o prowadzeniu i możliwości udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego na tejże działce. Nie kwestionował wykonanych pomiarów, gdyż nie miał takiej możliwości. Podpisał notatkę z kontroli ale konsekwentnie zaprzeczając prowadzeniu wydobycia kruszywa. Nie dowodzi braku prawdziwości tego twierdzenia obecność na działce samochodu ciężarowego i koparki, w sytuacji prowadzenia prac niwelacyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty naruszenia prawa procesowego są chybione i wynikają z błędnej wykładni art. 173 ust. 1 P.g.g. Organ w dacie kontroli poinformował o jej wyniku, co ujęto w sporządzonej notatce i obowiązku podjęcia działań w związku ze stwierdzonym zagrożeniem dla bezpieczeństwa powszechnego. Wskazał, że fakt prowadzenia działalności eksploatacyjnej działki potwierdziły dokonane pomiary i porównanie wyrobisk z daty kontroli oraz decyzji lokalizacyjnej czyli pomiędzy [...] r. a [...] r. a także wygląd wyrobiska, który przeczy wykonywaniu prac niwelacyjnych. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. strony podtrzymały swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sprawuje kontrolę legalności działalności administracji publicznej, i w tym trybie została poddana kontroli decyzja organu odwoławczego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustawach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że od 1 stycznia 2012 r. obowiązuje ustawa Prawo górnicze i geologiczne z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 981), w tym art. 173 ust. 1, który stanowi, że "w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Kopie tej decyzji niezwłocznie przekazuje się organowi określonemu w art. 140 ust. 2". Nie ma też wątpliwości, w świetle brzmienia art. 21 oraz art. 22 ust.2 pkt 1-3 P.g.g., że do wydobywania kopalin metodą odkrywkową na obszarze górniczym nie przekraczającym 2 ha, jeżeli wydobycie w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3 wymagana jest koncesja wydana przez starostę. Nie budzi tez wątpliwości, iż L. G. prowadzący działalność gospodarcza pod firmą ""A"L. G." nie posiadał koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości W., gm. K.. Sam przedłożył organowi jedynie decyzję Burmistrza K. nr [...] z [...] r. ustalającą warunki zabudowy inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa metodą odkrywkową-powierzchniową eksploatacja systemem ścianowym bez użycia materiałów wybuchowych w ilości do [...]m3 rocznie, na obszarze wyznaczonym wokół działki nr ewidencyjny [...] położonej we wsi W., gm. K.. Decyzja ta została wydana w trybie art. 104 Kpa w związku wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wydobywania kruszywa metodą odkrywkową. W treści okazanej decyzji wskazano, że decyzja dotyczy ustalenia obszaru lokalizacji poboru kruszywa i jest kontynuacją funkcji istniejącego i planowanego zagospodarowania oraz z nim nie koliduje. (..) po ustaniu eksploatacji teren zostanie zrekultywowany w sposób nawiązujący do istniejącego krajobrazu i otoczenia np. poprzez zalesienie. Zawarto również pouczenie, że decyzja nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Organ nadzoru górniczego w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę w trakcie, której stwierdził świeże ślady działalności wydobywczej kruszywa naturalnego prowadzonej bez koncesji na działce objętej warunkami zabudowy. Ślady te zostały utrwalone w materiale fotograficznym oraz opisane w notatce, którą podpisał osobiście L. G. –właściciel działki. Załącznikiem notatki był także szkic obmiaru wyrobiska dokonanego odbiornikiem [...]. Właściciel tłumaczył obecność w wyrobisku koparki, będącej jego własnością prowadzonymi pracami niwelacyjnymi (istniejące doły). W świetle zgromadzonego materiału fotograficznego wyjaśnienia te trafnie organ uznał za niewiarygodne, bowiem na terenie wyrobiska brak śladów robót niwelacyjnych. Wręcz przeciwnie, zdjęcia pokazują ostre krawędzie wyrobiska, momentami wręcz pionowe, w zasięgu operowania koparki. Teren wyrobiska nie zabezpieczony żadnym oznakowaniem czy pasem ochronnym o szerokości [...] m zabezpieczającym sąsiednie nieruchomości i las przed prowadzeniem eksploatacji (pkt 5 decyzji z [...] r.). Również zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, gdyż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie wskazała ona jego braków ani żadnej czynności dowodowej, która nie została wykonana. Nie można za takową uznać przesłuchania świadków na okoliczności w sprawie bezsporne, gdyż dotyczące wcześniejszej eksploatacji działki. Nie neguje tego organ I i II instancji, jak również potwierdza decyzja z [...] r. a w szczególności jej załączniki. Organy administracji górniczej konsekwentnie wskazują na świeże ślady działalności wydobywczej, wymagającej koncesji a nie prac w postaci niwelacji terenu czy zasypywaniu dołków. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a), a w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i na podstawie jego całokształtu dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 K.p.a). Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja oparta jest na ustaleniach kontroli, które zostały ujęte w dokumencie opatrzonym tytułem "Notatka służbowa" ale zawierającym wszystkie elementy protokołu z przeprowadzonej czynności i poczynione w jej trakcie ustalenia oraz osoby uczestniczące w czynności, jak również formy utrwalenia poczynionych ustaleń (zdjęcia, szkice, obmiary). Notatka została podpisana przez wszystkich uczestników oględzin wyrobisk górniczych usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność L. G., który udział w czynnościach potwierdził własnoręcznym podpisem. Nie wniósł on do poczynionych ustaleń żadnych uwag. Dopiero po doręczeniu mu decyzji wydanej na podstawie art. 173 ust. 1 P.g..g. skarżący zaczął kwestionować zasadność jej wydania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru górniczego, że podnoszone zarzuty, zarówno w odwołaniu, jak i skardze wynikają z błędnej wykładni art. 173 ust. 1 P.g.g. poczynionej prze stronę skarżącą. Ustawa nakazuje wstrzymać prowadzenie działalności koncesyjnej w przypadku stwierdzenia jej prowadzenia bez spełnienia wymogów ustawy, a w szczególności z art. 22 ust. 2 P.g.g. Zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że takowa była prowadzona a tłumaczenie o prowadzonych pracach niwelacyjnych w zestawieniu z dokumentacją fotograficzną czyni go niewiarygodnym. Również zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wskazane jako naruszone przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Natomiast udokumentowanie oględzin notatką nie miało wpływu na wydane rozstrzygniecie. Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, iż organy nadzoru górniczego zasadnie nakazały przedsiębiorcy L. G. wstrzymanie wykonywania działalności w postaci wydobywania kruszywa metodą odkrywkową na przedmiotowej działce ewidencyjnej wobec braku koncesji i zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego. Mając na względzie poczynione przez Sąd ustalenia, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.