III SA/Gl 1390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. W.-M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej skrót: ZUS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy H.W. – dalej strona, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wskazał przy tym, iż 16.04.2020 r. oraz 21.04.2020 r. strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia, należności z tytułu składek. Decyzją z [...] r. nr [...], Zakład odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. albowiem jak ustalono do 30.06.2020 r. brak było na koncie płatnika dokumentacji rozliczeniowej za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona podniosła, że nie złożyła stosownej deklaracji albowiem spowodowane to było brakiem wysłania tej deklaracji za pośrednictwem oprogramowania pod nazwą Płatnik. Pismo o brakach otrzymała strona od organu 14.08.2020r. więc nie była ich świadoma. Prezes Zakładu ponownie rozpatrzył wniosek strony decyzją z dnia [...] r. nie znajdując podstaw do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wskazał iż zgodnie z treścią art. 31zo ust. 2 ustawy o C0VID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Natomiast zgodnie z art. 31zo ust. 4 ustawy o COViD-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Ponadto zgodnie z treścią art. 31zq cytowanej ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W ocenie organu z powyższych przepisów wynika zatem, że płatnik składek może skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, jeżeli spełni łącznie trzy warunki: 1) prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r.; 2) przychód z tej działalności uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.; 3) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ zaznaczył, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że 31 października 2014 r. złożony został dokument ZUS ZFA - zgłoszenie danych płatnika składek. W dokumencie tym wskazano datę powstania obowiązku opłacania składek na dzień 7 listopada 2014 r. Ponadto w złożonym wniosku RDZ z 21 kwietnia 2020 r. oświadczyła strona, że w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek osiągnęła przychód z prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Natomiast nie został spełniony przez stronę warunek otrzymania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. polegający na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowej za ten okres, nie później jednak niż do 30 czerwca 2020 r. Nie była strona również zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z będącej w posiadaniu Zakładu dokumentacji zgłoszeniowej i rozliczeniowej wynika, że strona korzysta od 1 stycznia 2020 r. z ulgi "Mały ZUS". 4 lutego 2020 r. złożono dokumentację rozliczeniową za styczeń 2020 r., co było warunkiem dalszego korzystania z ww. ulgi. Aby kontynuować opłacanie niższych składek od lutego 2020 r., powinna była strona wykazać nową podstawę wymiaru składek w dokumentach rozliczeniowych ZUS DRA cz. Il lub ZUS RCA cz. II oznaczonych nr z zakresu 40-49 oraz przekazać je w marcu 2020 r. wraz z kompletem dokumentów rozliczeniowych za luty 2020 r. oznaczonym nr zakresu 1-39. Brak złożonych wymaganych dokumentów rozliczeniowych za Luty 2020 r., spowodował brak automatycznego tworzenia dokumentów na koncie strony za kolejne miesiące. Powyższe dokumenty złożono dopiero 17 sierpnia 2020 r., tj. po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Ponieważ wymagane dokumenty nie zostały złożone do 30 czerwca 2020 r. oraz strona nie była zwolniona z obowiązku ich składania - nie spełnia zatem ustawowych wymogów do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Końcowo organ zaznaczył, iż informacje o zasadach korzystania z MDG oraz MDG+ były i są nadal zamieszczone na stronie internetowej https://www.zus.pl/. W skardze do WSA w Gliwicach strona wniosła o uchylenie spornej decyzji. Podniosła iż za styczeń 2020 r. złożono deklarację rozliczeniową DRA oraz deklarację DRA cz. II w której wskazano podstawę do naliczenia składek na rok 2020. Za luty 2020 r. nie złożono ponownie deklaracji o takich samych danych jak za styczeń 2020. Pomimo wielokrotnych prób przesłania deklaracji za luty 2020 r elektronicznie za pomocą programu Płatnik nie doszło do wysłania z powodu narzuconej zmiany numeru identyfikacyjnego deklaracji DRA cz. II. za luty 2020 o czym Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie powiadomił w sposób jasny i czytelny. Za miesiąc styczeń deklaracja DRA cz .II miała numer identyfikacyjny [...] i logicznym było wpisanie za luty 2020 numeru [...]. Natomiast za miesiąc luty deklaracja powinna mieć numer identyfikacyjny [...]. Zgodnie z treścią art. 31zo ustawy o COVID-19 możliwe było przesłanie dokumentów rozliczeniowych, które jeszcze nie były złożone za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020r do 30 czerwca 2020r. Zus działając na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 §3 oraz 3a) zobowiązany jest do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca a w szczególnie trudnych przypadkach w ciągu dwóch miesięcy. Temu obowiązkowi ZUS nie sprostał i nie dotrzymał terminów wskazanych wydając decyzję [...] r. Dotrzymanie terminu załatwienia sprawy przez organ umożliwiłoby złożenie deklaracji rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 zgodnie z wymogami ustawy o C0VID-19. Deklaracje z właściwymi numerami identyfikacyjnymi złożono 17 sierpnia 2020r. po otrzymaniu informacji o braku dokumentów rozliczeniowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321 – dalej jako usus), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje negatywne rozpoznanie wniosku. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznania wniosku, czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję negatywnie rozpoznająca wniosek strony. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów, które winny regulować postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Oceny tej w jakikolwiek sposób nie zmienia uwaga organu, iż informacje o zasadach korzystania z MDG oraz MDG+ były i są nadal zamieszczone na stronie internetowej https://www.zus.pl/. Ta okoliczność w żaden sposób nie zwalnia organów z obowiązków wynikających z przepisów prawa w tym wynikających z kpa na podstawie których organy w sprawie działają. Przede wszystkim uwagę zwraca fakt, że skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za 2 miesiące począwszy od marca 2020 r. i nastąpiło to w dniu 21.04.2020 r. Złożona także była stosowna deklaracja za styczeń 2020r. gdzie wskazane zostało, iż strona korzysta z ulgi w ramach tzw. "Małego Zusu" Organ zatem posiadał dokumenty, które wskazywały na wolę strony co do korzystania z ulgowej zapłaty należności z tytułu ubezpieczenia w 2020r. Miał także wiedzę, iż warunkiem kontynuacji opłacania niższych składek był konieczność przesłania wymaganych prawem przez stronę dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA cz. II lub ZUS RCA CZ II z nowym wymiarem w zakresie podstawy obliczenia składek. Ten bowiem brak stał na przeszkodzie automatycznemu tworzeniu na koncie strony dokumentów za kolejne okresy rozliczeniowe. Organ zatem dostrzegając brak deklaracji za luty 2020r. warunkującej kontynuowanie opłacania składek ZUS wg korzystniejszych zasad mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji z nową podstawą wymiaru składek w dokumentach rozliczeniowych. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie negatywnie załatwić wniosek strony. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją kpa i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały. Rozpoznając wniosek strony organ weźmie pod uwagę powołaną wyżej argumentację, zastosuje art. 7 i 9 kpa, a następnie merytorycznie załatwi sprawę wniosku strony. Ponownie rozpoznając wniosek organ weźmie także pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Z tych względów decyzje ZUS i Prezesa ZUS podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa.