III SA/Gl 1391/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant Starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B.S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne tj. należności głównej w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł, z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne odpowiednio [...] zł i [...] zł, z tytułu składek na FP i FGŚP [...] zł i [...]zł. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...]r. B.S. wniosła o umorzenie należności dołączając dokumenty, na podstawie których ustalono, że w [...] r. uzyskała ona z działalności gospodarczej przychód w wysokości [...]zł, a od stycznia do czerwca w [...] r. dochód w wysokości [...] zł, uzyskuje miesięczne wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł netto, przy czym wynagrodzenie to nie jest wypłacane od [...] r., małżonek strony uzyskuje świadczenie rentowe w wysokości [...] zł, strona posiada samochód oraz dom. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B.S. stwierdziła, że nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pozbawiłaby w ten sposób rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto podniosła, iż opiekuje się przewlekle chorym członkiem rodziny (mężem) przez co nie może wykonywać pracy zarobkowej. Zaskarżoną tu decyzją z [...]r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 4 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację podkreślając uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśnił, że przy decyzji uznaniowej organ ma obowiązek kierować się również słusznym interesem obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również tym czy zachodzi przesłanka nieściągalności. Oceniając materiał dowodowy sprawy organ ponownie zaakcentował, iż strona uzyskuje dochody z działalności gospodarczej oraz posiada samochód i dom. Co się zaś tyczy opieki nad chorym mężem, stwierdził, że B.S. nie przedstawiła stosownej dokumentacji dotyczącej leczenia i jego kosztów. Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również brak jest przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) uzasadniających umorzenie zaległości ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną. Na końcu, organ zwrócił uwagę na powszechność uiszczania składek oraz na aspekty budżetowe wynikające z umarzania zaległości. Tę decyzję zaskarżyła do WSA B.S. przypominając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Zarzuciła przy tym wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez wadliwą ocenę dowodów i przyjęcie zawyżonej kwoty dochodu , a także pominięcie stanu zdrowia jej męża. Ponadto skarżąca obszernie opisała swoją aktualną sytuację majątkową i życiową powołując się przy tym na dołączone do skargi dokumenty. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w lipcu 2008 r., należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 2 pkt. od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 stanowi o tym, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z użytego w tych przepisach przez ustawodawcę zwrotu: należności mogą być umarzane wynika uznaniowy charakter decyzji wydanej na ich podstawie. Oznacza on bowiem to, że organ może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Istota decyzji uznaniowej jest bardziej zrozumiała, gdy porównać ją z innym rodzajem decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja związana. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. W art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (porównaj Zbigniew Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań, 1992r., strona 270 i następne). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie Sąd dopatrzył się po stronie orzekającego organu naruszenia prawa – innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy na obecnym etapie nie ma możliwości dokonania oceny zasadności zarzutów skargi, a co za tym idzie także zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ponieważ doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem dokładnie wyjaśniony, nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, brak było zatem możliwości dokonania oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, czy zostały udowodnione okoliczności dotyczące istnienia wszystkich przesłanek umorzeniowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zebrać pełny materiał dowodowy, a następnie dokonać oceny czy istnieje wskazana przez stronę przesłanka umorzeniowa, którą B.S. próbowała dopiero wykazać przed Sądem poprzez dołączenie do skargi dokumentów dotyczących stanu zdrowia jej męża. Należy przypomnieć, że ocena każdego rozstrzygnięcia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzeniowej dokonywana jest pod kątem słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kiedy nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić, aby nie naruszył prawa. Patrząc na to zagadnienie również z drugiej strony – interesu ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, organ winien uwzględnić również to, że uzasadniony przypadek nie może być rozumiany jako wola zakończenia starej sprawy dotyczącej ubezpieczenia społecznego, gdyż tego typu podejście do sprawy nie uwzględnia całej jej strony publicznej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.