III SA/Gl 1391/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat eksploatacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., ozn. nr [...], [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uchylił w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] , [...] , ustalającą przedsiębiorcy "A" z siedzibą w R. opłatę podwyższoną za prowadzenie działalności bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 i 868; dalej Kpa) oraz art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz, 1131; dalej Pgg). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. naliczył przedsiębiorcy "A" z siedzibą w R. , opłatę podwyższoną za prowadzenie działalności bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości R. , gmina U. , powiat bieszczadzki, województwo podkarpackie, w okresie od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w wysokości 40 000,00 zł, zobowiązując go jednocześnie do wniesienia tej opłaty w odpowiednich częściach na konto Urzędu Gminy U. oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. Od powyższej decyzji "A" wniosła odwołanie żądając jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania - zarzucając naruszenie: 1. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w wyniku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a to w związku z pominięciem radcy prawnego M.K. - jako pełnomocnika odwołującej się -w postępowaniu przed organem I instancji oraz nie doręczeniem mu decyzji organu I instancji; 2. art. 61 § 1 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego poza postępowaniem administracyjnym, co objawiło się tym, iż organ I instancji przeprowadził wszystkie dowody stanowiące podstawę do nałożenia na odwołującą się opłaty podwyższonej za prowadzenie działalności bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych - jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego; 3. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. - poprzez niedokonanie zawiadomienia odwołującej się o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania świadków Pana D. D., Pana J. M., Pana G.K., Pana Z. K. oraz Pani A. M., a także o przeprowadzeniu dowodu z oględzin działki nr [...] w R. , co w konsekwencji skutkowało przeprowadzeniem ww. dowodów z naruszeniem zasady czynnego udziału odwołującej się w każdym stadium postępowania; 4. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz na skutek niewszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego; 5. art. 107 § I K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez błędne zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji informacji, w jakim terminie oraz w jaki sposób należy wnieść opłatę podwyższoną, podczas gdy zapłata tej opłaty jest czynnością materialno-techniczną i w związku z tym informacje o terminie i sposobie jej zapłaty nie mogą zostać zawarte w części dyspozytywncj decyzji, lecz w jej uzasadnieniu, co powoduje, że sentencja zaskarżonej decyzji zawiera elementy, których nie przewiduje art. 107 § 1 K.p.a.; 6. art. 153 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 P.g.g. w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) - poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu w miejscowości R. 92 oraz dowodów z przesłuchania świadków Pana D. D., Pana J.M., Pana G.K., Pana Z. K. oraz Pani A. M. z naruszeniem przepisów o nadzorze i kontroli, co objawiło się w szczególności tym, iż pracownicy organu 1 instancji nie posiadali pisemnego upoważnienia do dokonania ww. oględzin oraz do dokonania przesłuchania tych osób, co w konsekwencji powoduje, że dowody te nie mogą być wykorzystane w niniejszym postępowaniu w przedmiocie nałożenia na odwołującą się tzw. opłaty podwyższonej; 7. art. 140 ust. 1 P.g.g. w zw. z art. 140 ust. 2 pkt 2 P.g.g. oraz art. 143 ust. 2 pkt 4 P.g.g. - poprzez bezzasadne nałożenie na odwołującą się opłaty podwyższonej za prowadzenie działalności bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych, w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, gdyż odwołująca się nie prowadziła robót geologicznych, lecz roboty te były prowadzone przez profesjonalistę, tj. Pana G. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B" w D. i, którego obowiązkiem było prowadzenie robót zgodnie ze wszystkimi wymogami prawnymi regulującymi tego typu działalność, co w konsekwencji powoduje, że odwołująca się nie może zostać uznana za stronę niniejszego postępowania. Spółka zawnioskowała dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: Pana D. D. . Pana J. M. , Pana G. K.. Pana Z. K. oraz Pani A. M. , na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania. Rozpatrując odwołanie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uchylił w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., stwierdzając, że została wydana w warunkach naruszenia prawa procesowego, tj. art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 79 § 2 K.p.a. i z tej przyczyny konieczny jest zwrot sprawy do organu I instancji. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji została skierowana do strony z pominięciem jej pełnomocnika, a organ I instancji posiadał wiedzę i dokumenty potwierdzające fakt ustanowienia przez "A" pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. K.. Wskazano więc, że organ może doręczać pisma równolegle stronie i jej pełnomocnikowi, niemniej takie doręczenie w stosunku do strony ma co do zasady wyłącznie charakter informacyjny. Poza tym – zdaniem organu II instancji - koniecznym było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, które umożliwiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnie wykonanego otworu studziennego o głębokości ok. 70 m na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości R. , gmina U. , powiat bieszczadzki, województwo podkarpackie, w okresie od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Jednak w stosunku do strony – "A" - przedmiotowe postępowanie, jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte w dniu 2 czerwca 2016 r., tj. z chwilą doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 31 maja 2016 r.; Spółka [...] r. wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków osób, od których organ odbierał wyjaśnienia przed formalnym wszczęciem postępowania – a zatem zgodnie z art. 79 K.p.a. obowiązkiem organu było zagwarantowanie stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Natomiast organ I instancji do wniosku strony o przeprowadzenie tego dowodu odniósł się dopiero w uzasadnieniu decyzji, co, zdaniem organu II instancji, było niewystarczające, bowiem strona przedmiotowego postępowania nie brała, bez swej winy, czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu ze świadków. W konsekwencji za zasadne Prezes WUG uznał 3 zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a.; pozostałe zarzuty ocenił jako niezasadne. W skardze na powyższą decyzję ostateczną Strona wniosła o jej uchylenie w całości uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła nieprawidłowość decyzji w części dotyczącej uzasadnienia oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 oraz 138 § 2 K.p.a. - poprzez odniesienie się w rozstrzygnięciu przez organ II instancji do 5 zarzutów podniesionych w treści odwołania wyłącznie w jednym zdaniu co uniemożliwia Spółce prawo do obrony i pozbawia możliwości formułowania konkretnych zarzutów. Wskazano na dokonanie oceny zgłoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy organ II instancji stwierdził, że nastąpiło naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności w zakresie postępowania dowodowego. Według skarżącej, takie stanowisko organu II instancji jest co najmniej przedwczesne, gdyż dokonanie oceny naruszenia przepisów prawa materialnego jest możliwe wyłącznie, gdy organ dojdzie do przekonania, że w sprawie został należycie ustalony stan faktyczny i nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżona decyzja ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia było wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie o treści rozstrzygnięcia decydował będzie wyłącznie organ I instancji, po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Charakter dwuinstancyjny postępowania został zachowany, a wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa procesowego skutkowały koniecznością przekazania sprawy do organu I instancji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę. Złożył do akt spis kosztów postępowania modyfikując wniosek o ich zwrot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że odwołanie stanowi jeden ze środków prawnych, który umożliwia weryfikację rozstrzygnięć I instancyjnych, dlatego też przepis art. 134 Kpa jest przepisem szczególnym, z daleko posuniętymi konsekwencjami – zamyka bowiem możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. W oparciu o ten właśnie przepis prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia) może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym przypadku z niedopuszczalnością środka zaskarżenia mamy do czynienia wówczas, gdy został on wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W drugim przypadku niedopuszczalność występuje w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r. o sygn. akt I FSK 601/2011(vide: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona. Prawidłowe doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Nieskuteczne bowiem doręczenie decyzji organu I instancji, a więc sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego powoduje niedopuszczalność odwołania. Natomiast z brzmieniem regulacji w art. 40 § 1 Kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast z mocy § 2 tegoż przepisu - jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Przenosząc powyższe uwarunkowania prawne na niwę niniejszej sprawy należy podkreślić, że sam organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazując na poglądy doktryny i judykatury zauważył, że w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a doręczenie decyzji stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o fakcie wydania I treści decyzji, natomiast o skutkach procesowych związanych z doręczeniem decyzji można mówić tylko w przypadku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Skoro zatem organ I instancji posiadał wiedzę i dokumenty potwierdzające fakt ustanowienia przez "A" pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. K. i mimo to swojej decyzji nie doręczył pełnomocnikowi wysyłając ją bezpośrednio na adres Spółki i jej doręczając - to tym samym należało stwierdzić brak w obrocie prawnym aktu podlegającego zaskarżeniu w formie odwołania. Konsekwencją zaś takiego ustalenia winno być wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 Kpa o niedopuszczalności odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. Kontrola dopuszczalności odwołania (zażalenia) jest bowiem pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu danego środka zaskarżenia i stwierdza się ją na datę dokonywania konkretnej formalnej czynności inicjującej byt prawny pisma. Dopiero po stwierdzeniu jego dopuszczalności – np. poprzez uznanie, że w obrocie prawnym istnieje przedmiot zaskarżenia – możliwe jest badanie dochowania przez stronę odwołującą się ustawowo określonego terminu. Dochowanie terminu jest bowiem dopiero następnym etapem weryfikacji formalnej odwołania (zażalenia) po uprzednim stwierdzeniu jego dopuszczalności. Pozytywne ustalenie dwóch powyższych przesłanek warunkuje bowiem możliwość formalnego i merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji i wydania decyzji w oparciu o którąś z norm art. 138 Kpa. Fakt złożenia przez pełnomocnika Spółki odwołania w ustawowo określonym terminie pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji prawno-bytowej decyzji pierwszo instancyjnej. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie – nastąpiło z naruszeniem regulacji procesowych wskazanych w przedstawionych powyżej rozważaniach. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a związku z art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd postanowił orzec na posiedzeniu niejawnym odrębnym postanowieniem.